Законодавство на службі енергетичної безпеки України

18 грудня 2007 р. Українсько-Європейський дорадчий центр з питань законодавства (UEPLAC) спільно з Національною академією наук України організовував конференцію «Правове забезпечення енергетичної безпеки України». Захід, який відбувся у приміщенні конференц-залу готелю «Рив’єра на Подолі», пройшов за участі головного експерта UEPLAC з питань енергетики, довкілля та транспорту, спеціального радника Комісара ЄС з питань енергетики пана Юріса Озолінса та представників Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. У конференції також взяли участь спеціалісти та науковці з Національної академії наук, Міністерства палива та енергетики, Міністерства з питань охорони навколишнього природного середовища, Міністерства юстиції, Міністерства економіки, Національної Агенції з питань забезпечення ефективного використання енергетичних ресурсів та інших провідних установ. Конференція була присвячена питанням впливу українського законодавства на енергетичну безпеку держави в середньостроковій та довгостроковій перспективі. Задля кращого розуміння стратегічних цілей України енергетична, екологічна та транспортна політика ЄС розглядались саме з погляду безпеки постачання енергоресурсів. Під час заходу учасники обговорили проблеми, які існують в енергетичному секторі України на сучасному етапі та шляхи їх подолання, питання адаптації національного законодавства до acquis ЄС у цьому контексті та перспективи поліпшення законодавчого забезпечення енергетичної безпеки. Історія проблеми Як відомо, свого часу проголошення незалежності України супроводжувалося зміною усталених політичних та економічних зв’язків. Тогочасні складні зміни суспільно-політичного та економічного устрою країни, не завжди достатній рівень управління та господарювання призвели до глибокого спаду економіки, зокрема енергетики. До того ж паливно-енергетичний комплекс (ПЕК), який Україна отримала у спадщину, сформувався як складова ПЕК СРСР і тому не відповідав вимогам енергокомплексу незалежної держави. Внаслідок цього в Україні було суттєво порушено дві основні вимоги, яким повинна відповідати енергетика: надійне, стабільне енергозабезпечення та ефективне використання енергоресурсів. Енергетику охопила системна криза, яка затягнулась на довгі роки. Ця криза підірвала економіку країни, її національну безпеку, життєвий рівень громадян України. Однак з часом ситуацію вдалося виправити. Проте, незважаючи на досягнення у цьому напрямі, стосовно енергетичної безпеки нашої держави ситуація непроста. Все ще існують проблеми, пов’язані з недиверсифікованістю джерел постачання енергоносіїв тощо. Це при тому, що наша країна досить багата на природні ресурси, має потужний науково-технічний потенціал, великий людський інтелект. Так, наприклад, як зазначив начальник управління горючих та рудних корисних копалин Державної комісії України із запасів корисних копалин Віталій Лавинюков, в Україні є близько трьох трильйонів кубометрів запасів метану. Це набагато більше, ніж українські запаси газу нафтовидобувного ряду. Але законодавчо метан класифікується як супутня корисна копалина (супутня до вугілля). Отже, цю проблему потрібно вирішувати передусім на законодавчому рівні. Тобто за допомогою далекоглядної, гнучкої енергетичної політики та стратегії можна в майбутньому побудувати енергетику, яка відповідатиме світовим стандартам. Необхідно лише знайти шляхи розв’язання низки проблем в енергетиці, зокрема, раціонального забезпечення країни паливно-енергетичними ресурсами, стабільного енергозабезпечення всіх сторін життєдіяльності суспільства, суттєвого підвищення рівня енергоефективності, зменшення впливу енергетики на довкілля. Все це гарантуватиме високі життєві стандарти громадян України. «Окрема думка» Росії Як зауважив у своїй доповіді професор московського державного університету ім. М.В. Ломоносова Пьотр Лахно, майбутнє планети залежить від того, як вона забезпечуватиме себе енергією. Тому проблеми, пов’язані з правовим регулюванням у цій сфері, на його думку, можна було б розділити на дві частини. Перша – це проблеми наукового характеру, пов’язанні з відновленням і розвитком енергетичного права та енергетичного законодавства. Друга – це прикладний напрям у розвитку законодавства у цій сфері в РФ та відповідно кореляція цього законодавства із законодавством країн-сусідів, країн ЄС, але саме кореляція, а не імплементація енергетичного законодавства ЄС у російську правову систему. З теоретичного погляду, на його думку, можна виділити принаймні три питання, які є фундаментальними для такої галузі, як енергетичне право. Передусім визначення того, що таке поняття як енергія явно виходить за межі юриспруденції. Звичайно енергія – це не той об’єкт, який може піддаватися звичному правовому регулюванню, як-от: метал, зерно, хліб, молоко. Однак говорити про те, що ж таке «енергія» необхідно, оскільки це явище матеріального світу. В російському законодавстві вже є поняття «енергія». Щоправда там йдеться про те, що енергія (електроенергія) є товаром, але на оптовому ринку електроенергії. У цьому контексті зрозуміло, що право не може регламентувати те, що стосується самої енергії, але відносини, пов’язані з енергією, треба регулювати. Друге теоретичне питання – це енергетичні послуги. Як відомо, людству потрібні не газ, нафта чи вугілля, а тепло, світло, тобто ті послуги, які надаються цими джерелами. Звичайно, що енергія не існує без джерела енергії та енергетичне право зародилося як ресурсне право у 1973 р. Наприкінці 70-х років у США ціни на нафту зросли вчетверо, на бензин – майже вп’ятеро. Саме це й стало підставою для появи енергетичного права. Згодом ці дослідження перенеслися і в Європу, переважно до Німеччини, де є інститути енергетичного права. Тому потрібно розуміти, що сьогодні без джерел енергії, без генеральних енергетичних ресурсів неможливо забезпечити ті ж таки енергетичні послуги. Існує ще одна проблема – це носії енергії. Як відомо, є механічна, електро-, теплова енергія тощо, і кожен з цих видів має свою фізичну, механічну та іншу форму. Таким чином, для кожного з цих видів право не є універсальним регулятором, але є форми юридичного, прямого державного впливу на відносини у сфері енергетики. Наприклад, міжнародні обмеження щодо атомної енергетики тощо. Загалом енергетика – це сфера, в якій присутні інтереси державних структур. Так, за словами професора, всередині РФ також є різні інтереси. Прикладом цього може слугувати російський закон про магістральний транспорт. Перша його редакція була прийнята у 1995 р. Пройшло 12 років, а він досі не прийнятий, бо «замішані» інтереси різних груп, зокрема, держави, Транснафти, паливно-енергетичних структур. Тому знайти компроміс для прийняття нормативного акта, навіть у російському парламенті, дуже важко. Зараз у Росії розробляються закони про теплопостачання (в Україні прийнятий у 2005 р.), про паливно-енергетичні баланси тощо. У Державній Думі знаходиться на першому читанні закон про використання альтернативних видів моторного палива і розроблений проект закону про відновлювані види енергії. При цьому Пьотр Лахно зауважив, що російське законодавство розвивається не за традиційною парадигмою. Дуже велике значення мають такі документи, як Енергетична стратегія, Національна енергетична концепція. Європейський досвід У свою чергу, представник Європейського Союзу Юріс Озолінс зазначив, що в ЄС загальної енергетичної політики немає. Така політика у співтоваристві сформована лише щодо сільського господарства. Однак існують загальноприйняті принципи ЄС щодо забезпечення енергоносіями. Однією із основних тенденцій є намагання диверсифікації джерел постачання енергоносіїв. Оскільки, звичайно, Європейське Співтовариство поки що на повне самозабезпечення енергоресурсами не може розраховувати. Однак це не означає, що така мета не може бути поставлена на майбутнє. Проте що стосується сьогодення, то зараз треба зменшувати енергозалежність. Отож, судячи з усього, в енергетичній сфері в України та ЄС дуже схожі інтереси. На думку Юріса Озолінса, це закономірно, адже Україну та ЄС поєднує договір про партнерство. Зокрема, їх цікавить, щоб споживачі мали кращі умови щодо можливості вибору постачальника. Концепція вдосконалення нормативно-правової бази полягає в створенні комплексу організаційно-правових засад розвитку і функціонування ПЕК на принципах поєднання ринкових відносин і державного управління, зокрема регулювання, з метою забезпечення стабільного економічного, соціального розвитку, національної енергетичної безпеки України, а також урахування вимог часу щодо адаптації законодавства України до законодавства ЄС. Подальші кроки у цьому напрямі можна розглядати у ракурсі кодифікації національного законодавства. Коментар учасників Головний експерт UEPLAC з питань енергетики, довкілля та транспорту, спеціальний радник Комісара ЄС з питань енергетики
Юріс ОЗОЛІНС: – В ЄС відсутня загальна енергетична політика. Така політика у співтоваристві сформована лише щодо сільського господарства. Однак існують загальноприйняті принципи ЄС щодо забезпечення енергоносіями. Однією із основних тенденцій є намагання диверсифікації джерел постачання енергоносіїв Директор Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України
Юрій ШЕМШУЧЕНКО: – Важливим завданням є адаптація нашого енергетичного законодавства до законодавства ЄС. Удосконалення нормативно-правової бази розвитку і функціонування паливно-енергетичного комплексу повинно забезпечити пріоритети, напрями та механізми здійснення довгострокової державної політики, визначеної Енергетичною стратегією України. Професор московського державного університету ім. М.В. Ломоносова
Пьотр ЛАХНО: – Проблеми, пов’язані з правовим регулюванням енергетичної сфери в РФ, можна розділити на дві частини. Перша – це проблеми наукового характеру, пов’язані з відновленням і розвитком енергетичного права та енергетичного законодавства. Друга – це прикладний напрям у розвитку законодавства у цій сфері в РФ та відповідно кореляція цього законодавства із законодавством країн-сусідів, країн ЄС, але саме кореляція, а не імплементація енергетичного законодавства ЄС у російську правову систему.