Європейські принципи адмінправа: погляд у майбутнє

Розвиток теоретичних положень адміністративно-правової науки України про зміст європейських принципів адміністративного права потребує проведення класифікаційної роботи з метою визначення внутрішньої структури та зовнішніх функціональних зв’язків досліджуваного поняття. Адже з’ясування основних видів європейських принципів адміністративного права сприятиме не тільки реалізації державної стратегії інтеграції в європейські структури, а й формуватиме загальні засади реформування галузі адміністративного права відповідно до європейських принципів та стандартів. Радянська практика У вітчизняній юридичній літературі на сьогодні відсутні спроби класифікації обсягу поняття «європейські принципи адміністративного права» на види, класи тощо. Це пояснюється, з одного боку, недостатнім розвитком євроінтеграційного напряму адміністративно-правового вчення в Україні, а з іншого – традиційним для радянської адміністративної науки розумінням принципів адміністративного права як принципів державного управління. На жаль, принципи радянського державного управління не повною мірою відповідають сучасним вимогам, що висуваються в демократичних європейських країнах як до принципів європейського адміністративного права, так і до діяльності публічної адміністрації. Це пояснюється переважно тим, що в європейських країнах уже понад 200 років основною цінністю визнається людина, її права і свободи, що обумовлено покладенням в основу європейських принципів адміністративного права такого фундаментального (основоположного) принципу європейської правової системи, як верховенство права (англ. The Rule of Law principle) та розвитку на його основі концепції та принципів належного урядування (англ. good governance) та принципів належної адміністрації (англ. good administration). Реальні та ідеальні поняття Реальний та ідеальний обсяги поняття «європейські принципи адміністративного права» не збігаються, адже перший містить у собі визначену множину об’єктів (принципів), а останній – множину мислимих об’єктів (зокрема, не визначених на цьому етапі розвитку юридичного знання). У реальному обсязі поняття «європейські принципи адміністративного права», виходячи із запропонованої  автором дефініції, на нашу думку, необхідно виділити такі основні види (групи) принципів (базова модель): 1) Фундаментальні (основоположні) принципи: верховенства права; демократії; свободи; поваги прав людини. Враховуючи засадниче значення принципу верховенства права у формуванні нової доктрини адміністративного права України, аналізу його історичного розвитку та сучасного змісту мають бути присвячені окремі монографічні дослідження. Така потреба обгрунтовується необхідністю врахування сучасних підходів до розуміння змісту та складових принципу верховенства права з метою комплексного запровадження в законодавстві України. 2) Загальні принципи, до яких відносять принципи, розроблені регіональними європейськими організаціями (РЄ, ЄС, ОБСЄ тощо) в результаті європейської адміністративної конвергенції та формування ЄАП, а також принципи, що є спільними для адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у європейських країнах. 3) Спеціальні (особливі) принципи, які сформувалися відповідно до національних адміністративних традицій державного управління та які віднайшли своє закріплення у національному законодавстві окремої європейської країни. Урахування загальних та спеціальних (галузевих) європейських принципів адміністративного права в законодавстві України набуває важливого значення для розвитку галузі адміністративного права України, а саме:

1. інституційні принципи організації та діяльності органів публічної адміністрації;
2. принципи адміністративних процедур, зокрема, надання адміністративних послуг;  
3. процесуальні принципи, що стосуються адміністративного процесу загалом та різних видів проваджень зокрема.

Джерела європейського адмінправа Однією з центральних класифікацій європейських принципів адміністративного права виступає класифікація за джерелами нормативного закріплення окремих європейських принципів адміністративного права, а саме у:

• договорах про заснування ЄС та Європейських Співтовариств;
• Хартії основних прав Європейського Союзу;
• рішеннях Європейського суду справедливості (м. Люксембург);
• законодавстві ЄС;
• національному праві;
• рішеннях Європейського суду з прав людини (м. Страсбург);
• Європейському кодексі належної адміністративної поведінки;
• Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод;
• проекті Договору про запровадження Конституції для Європи тощо.

Поряд з цим слід зауважити, що для проведення класифікації поняття «європейські принципи адміністративного права» важливо враховувати, що до його загального обсягу автор відносить не тільки правові принципи (які віднайшли нормативне закріплення), а й керівні правові ідеї, вимоги, які мають статус загальновизнаних з-поміж європейських країн незалежно від факту нормативного закріплення (наприклад, загальні принципи права). Зроблене посилання відрізняється від усталеного у радянській науці вузьконормативного підходу до визначення правових принципів. У цьому зв’язку слід наголосити, що в загальному обсязі досліджуваного поняття, окрім нормативно закріплених європейських принципів адміністративного права, можуть бути виділені й ті, що не віднайшли закріплення в нормативних актах, а становлять так звані загальні принципи права, до яких, зокрема, належать:

1. принцип відповідальності ЄС за шкоду, спричинену діями або рішеннями його органів або посадових осіб;
2. принцип «пропорційності»: дії та рішення ЄС повинні бути своєчасними й необхідними, спрямованими на досягнення мети ЄС, а спричинені цими діями або рішеннями негативні наслідки не можуть виходити за межі рівня, необхідного для досягнення поставленої мети;
3. принцип «захисту законних сподівань»: оскільки громадяни й організації на території Союзу планують свою діяльність на основі законодавства ЄС, то суттєві зміни в ньому не повинні мати зворотної сили за виключенням тих випадків, коли існує нагальна необхідність вдатися до таких дій;
4. принцип «ne bis in idem» (правило, що забороняє подвійне покарання за одне порушення): при прийнятті органами ЄС будь-якого рішення про застосування санкцій слід ураховувати всі прийняті раніше з цього питання рішення національних органів про накладення санкцій;
5. загальні права та свободи людини.

Класифікація Шварце Аналізуючи підходи сучасних європейських дослідників до поділу поняття «європейські принципи адміністративного права» за його змістом, слід навести першу із запропонованих у європейській юридичній літературі класифікацію німецького вченого Юргена Шварце, опубліковану в роботі „Європейське адміністративне право”: принцип законності; можливість скасування (або відкликання) незаконного адміністративного акта; принцип недискримінації; юридична визначеність; право на захист; принцип пропорційності; принцип поваги до фундаментальних прав людини та громадянина; принцип субсидіарності;  принцип належної адміністрації; принцип прозорості; принцип застосування; принцип прямої дії. У запропонованій класифікації зазначений дослідник запропонував та розкрив зміст спільних для європейських країн принципів адміністративного права, які, на його думку, мали пріоритетне значення для подальшої інтеграції європейських структур, наближення до єдиних стандартів адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у європейських країнах. Також доцільно зауважити, що запропонована Ю. Шварце класифікація об’єднує не тільки принципи адміністративного права європейських країн, а й окремі принципи європейського права (наприклад, принципи субсидіарності та пропорційності), які не належать до сфери адміністративно-правового регулювання у традиційному значенні. Включення цих принципів до основних видів принципів європейського адміністративного права, додамо, не виступає суттєвим недоліком запропонованої класифікації, адже вони, по-перше, отримали нове значення в контексті формування ЄАП та діяльності органів та інституцій ЄС, по-друге, створили передумови для зближення національного законодавства європейських країн, по-третє, заклали підвалини у формування сучасного законодавства ЄС.      Класифікація РЄ Не менш важливою за своїм значенням стала розроблена за участю експертів Ради Європи класифікація основних європейських принципів адміністративного права у сфері взаємин органів публічної адміністрації з громадянами, представлена у посібнику Ради Європи „Адміністрація та Ви” (1996 р.), яка передбачає  виділення двох основних груп принципів взаємин органів публічної адміністрації з громадянами:

1. матеріальні принципи, серед яких виділено 7 основних: законності, рівності перед законом, відповідності статутним цілям, пропорційності, об’єктивності та безсторонності; захисту довіри до закону та законодавчо закріплених прав, відповідальності; та
2. процедурні принципи, до яких віднесено 6 основних: принцип доступу до державних (публічних) послуг, право бути почутим, право на представництво та допомогу, розумного строку (терміну), повідомлення, пояснення причин та визначення засобів захисту прав і апеляцій, виконання адміністративних рішень.

На нашу думку, в основу виділення зазначених груп покладено критерій забезпечення реалізації прав і свобод людини, на виконання якого виділено групи принципів, що відповідно забезпечують: 1) правову визначеність та верховенство права; 2) доступність та відкритість органів публічної влади для громадян; 3) відповідальність суб’єктів правовідносин; 4) контроль та нагляд за діяльністю означених суб’єктів з метою забезпечення найбільш ефективної реалізації прав і свобод громадян. Ми погоджуємося з доцільністю виділення матеріальних та процедурних принципів для врегулювання відносин між органами публічної адміністрації та громадянами, що дозволяє більш чітко зрозуміти їх зміст та особливості застосування. Водночас слід зауважити, що на сьогодні остання класифікація має бути уточнена та розширена з урахуванням останніх досліджень, проведених під егідою РЄ та ЄС, спрямованих на створення Модельного кодексу належної адміністрації. Good administration та… За ознакою принципів, що визначають принципи діяльності органів публічної влади в європейських країнах, із загального обсягу європейських принципів адміністративного права виділяються принципи належної адміністрації (англ. good administration), які у вітчизняній літературі помилково іменуються принципами «належного або доброго управління». Наявні у вітчизняній літературі дискусії з цього приводу вирішуються шляхом аналізу переліку та змісту принципів, що належать за цією класифікаційною ознакою до європейських принципів адміністративного права, а саме: зміст згаданих принципів переважно стосується діяльності органів публічної адміністрації у взаєминах з громадянами, тому можна говорити про «процедурний» характер принципів належної адміністрації. Стосовно переліку принципів належної адміністрації, то відповідно до результатів проведеного РЄ дослідження принципів належної адміністрації у країнах-членах до них належать: законність, відсутність дискримінації, пропорційність, заборона зловживання владою, безсторонність та об’єктивність, повага законних очікувань, консультування та надання інформації, повага до справедливості, використання простої, зрозумілої, прийнятної для сприйняття мови, повідомлення про отримання та зазначення уповноваженого службовця, обов’язок передачі компетентній службі уповноваженої установи, право бути вислуханим та робити заяви, розумний строк для прийняття адміністративних рішень, обов’язок зазначати підстави адміністративних рішень, зазначення способів захисту, повідомлення про прийняте рішення, захист інформації (відомостей) – дотримання приватності, запити про отримання інформації – дотримання конфіденційності, запит про публічний доступ до документів, зберігання необхідних відомостей (записів), юридична визначеність та захист порушених прав, право подачі апеляції на адміністративне рішення, доступність адміністративних органів та публічних послуг, електронне урядування, гнучкість у практичній роботі адміністративних органів, ефективність (постійність надання адміністративних послуг, виконання адміністративної роботи ефективним способом), прозорість адміністративних дій, доступ до інформації (право особистого доступу до файлів (відомостей), право загального доступу до документів, право на письмові матеріали), зрозумілість (простота)  (зрозуміла (проста) організація адміністрації, зрозуміла (проста) координація процедур, спрощення адміністративних процедур та документів, принцип зменшення кількості документів, що вимагаються), принцип діяти належним чином, піклування, поліпшення внутрішніх правил адміністрації, підтримка, захист та збереження публічної власності, підготовка (навчання) державних службовців, виконання бюджетних вимог, раціоналізація організації адміністрації. …good governance Від викладених принципів належної адміністрації необхідно відмежовувати принципи належного урядування (англ. good governance), які виступають родовою категорією принципів належної адміністрації, точніше останні виступають одним зі стандартів належного урядування. Загалом до основних стандартів належного урядування відносять: належне законодавство; законність; участь; прозорість процесу прийняття рішень; доступ до інформації; належна адміністрація; належний персонал; належний фінансовий та бюджетний менеджмент; ефективність; відповідальність та нагляд. Водночас слід зазначити, що наведений перелік може бути уточнений, адже він становить уточнення п’яти основних  політичних принципів належного урядування, наведених у Білій книзі Європейського урядування (2001 р.): відкритість, участь, відповідальність, ефективність та відповідність (узгодженість). Кожний із цих принципів сприяє утвердженню демократії та верховенства права у державах-членах ЄС, та застосовується на всіх рівнях управління – глобальному, європейському, національному, регіональному та локальному. Зміст зазначених принципів уже дискутується у вітчизняній юридичній літературі, тож вважаємо доцільним уточнити, що під останнім принципом – відповідністю або узгодженістю (англ. coherence) розуміється необхідність узгодження та зрозумілості політик, що впроваджуються різними органами на різних рівнях управління з метою найбільш ефективної їх реалізації. Крім цього, зазначений принцип презюмує відповідальність органів управління різних рівнів за ефективне  впровадження доручених їм завдань у контексті реалізації комплексних програм розвитку та відповідних політик ЄС. Український досвід Академічний курс Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАНУ визначає наступні принципи адміністративного права:

1. загальні принципи: законності, пріоритету прав та свобод людини і громадянина, рівності громадян перед законом, демократизму нормотворчості й реалізації права, взаємної відповідальності держави і людини, гуманізму і справедливості у взаєминах між державою і людиною;
2. спеціальні принципи: державної служби, адміністративної відповідальності, адміністративного процесу.

     На наш погляд, наведена класифікація потребує уточнення сучасними європейськими принципами адміністративного права, передусім      принципом верховенства права, принципами належного урядування та належної адміністрації, а також принципами юрисдикційних та неюрисдикційних адміністративних проваджень.      Насамкінець Підсумовуючи викладене, слід зазначити, що одним з напрямів класифікації понять європейських принципів адміністративного права мають бути принципи надання адміністративних послуг, розмежування їх змісту з принципами належної адміністрації та формулювання пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства України. Що стосується обрання базової класифікаційної моделі європейських принципів адміністративного права, то нею має стати перша із зазначених класифікацій (за значенням (ієрархією), із виділенням таких основних видів:

1. фундаментальні – принципи, що мають основоположне значення для правової системи та розвитку галузей права загалом (наприклад, принцип верховенства права);
2. загальні - принципи, розроблені в результаті європейської адміністративної конвергенції та формування ЄАП (насамперед регіональними європейськими організаціями РЄ, ЄС (наприклад, принципи належного урядування (англ. good governance) та принципи належної адміністрації (англ. good administration), а також принципи, що є спільними для адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у європейських країнах;
3. спеціальні (або особливі) – принципи, що сформувалися в окремій європейській країні відповідно до національних адміністративних традицій та які віднайшли своє закріплення у національному законодавстві (наприклад, принципи адміністративної юстиції у Франції значною мірою відрізняються від сформованих німецькою правовою доктриною).