Як політики судові лабіринти будували Під впливом політичної нестабільності судова система наблизилася до стану паралічу. За таких умов судова реформа, яка тільки ускладнить і без того вкрай заплутану систему, принесе більше шкоди, ніж користі.
Колапс судової системи
На сьогодні вже нікого не дивує те, що лишається невирішеним питання законності перебування на посаді голови ВГСУ Сергія Демченка. Тим часом, це означає, що керівник ключової для економіки і ділового клімату судової інстанції майже півроку нелегітимний. Пан Демченко ще в лютому ц.р. досяг пенсійного віку, а ЗУ «Про статус суддів» і Конституція України вимагають, аби суддя, котрий досяг 65 років, або сам подав у відставку, або його повинна звільнити Вища рада юстиції (ВРЮ). Як повідомив голова Комітету ВР з питань правосуддя Сергій Ківалов, заяву про відставку Сергій Демченко направив у Вищу кваліфікаційну комісію судів вчасно, але... її там і досі не можуть відшукати. Неодноразові парламентські обговорення «справи Демченка» також закінчилися нічим. Зі слів члена Комітету ВР з питань правосуддя Сергія Соболєва, питання на голосування не ставилося, позаяк тих, виступав проти відповідної ухвали, виявлялося завжди більше, а отже, необхідна кількість голосів не набралася б. До того ж члени Партії регіонів і Блоку Володимира Литвина неодноразово посилалися на те, що звільняти Демченка в обхід ВРЮ (до прямих обов’язків якої належить представлення на призначення і звільнення суддів) означає посягати на незалежність судової влади. Хиткість становища аніскільки не бентежить самого пана Демченка – він вносить представлення до парламентського комітету з правосуддя на 148 кандидатур на посади суддів господарських судів, повторно приймає до розгляду одіозний спір між акціонерами «Дніпроенерго» за нововиявленими обставинами. Тобто продовжує повноцінно керувати ВГСУ.
В цьому аспекті цікаво, що нещодавно Апеляційний адміністративний суд м. Києва ухвалив рішення про поновлення на посаді колишнього першого заступника голови ВГСУ Миколи Хандуріна. Якщо рішення лишиться в силі, то він автоматично стане головою ВГСУ замість пенсіонера Демченка. За ситуації, коли зміна або правлячої партії, або групи, або окремої особи на всіх рівнях – від мера до прем’єра – перетворилася на щорічну процедуру, конкуренція за вплив на суди досягла апогею. «Нині три центри сили в політичній еліті намагаються збудувати підконтрольні собі вертикалі судів. Секретаріат Президента (СП) проводить співбесіду з кожним із рекомендованих Вищою радою юстиції кандидатів на перший п’ятирічний суддівський термін. Прем’єр-міністр Юлія Тимошенко розраховує контролювати суди через голову ВСУ Василя Онопенка. Партія регіонів руками Сергія Ківалова, котрий очолює Комітет ВР з питань правосуддя, формує корпус суддів, призначених безстроково», – заявив колишній співробітник апарату Президента Леоніда Кучми.
Нещодавно почалася атака і на самого голову ВСУ. Так, Комітет ВР з питань правосуддя створив комісію з розгляду дій Василя Онопенка. Підставою для цього стала скарга судді ВСУ Віктора Шицького (одного з претендентів на посаду голови ВГСУ) на ім’я Сергія Ківалова про те, що голова ВСУ чинив на нього тиск при винесенні ухвал. До речі, в стані перманентного блокування перебуває й робота Вищої ради юстиції – на сьогодні ніхто не знає, які люди є легітимними членами цього конституційного органу, чим і користується окремі члени ВРЮ на чолі з головою ВСУ, які інколи просто ігнорують засідання ради.
Паралельно зі знеціненням послуг виконавчої влади зростає цінність послуг судової влади. Так, звільнені міністром економіки Богданом Данилишиним чиновники за кілька днів прийшли на міністерське засідання – у кожного з них було рішення суду про поновлення. «Наші держоргани не виконують свої офіційні функції. Чиновники розбирають всілякі зловживання, спори і конфлікти, з’ясовують законність перебування на посадах. Займатися звичайними щоденними справами у них немає ані часу, ані бажання – для цього потрібна або фінансова мотивація, або політичне чи адміністративне замовлення. Просту кримінальну справу (постраждалого збили на пішохідному переході) міліція розслідує більш ніж два роки. Інший мій клієнт вже рік не може оформити спадщину на землю, отриману після смерті прямих родичів. Звертаєшся до інспекції з захисту прав споживачів – тебе відразу відправляють до суду. Без юридичної допомоги спілкуватися з владою громадянинові стає дедалі складнішим», – так описав ситуацію в системі юстиції адвокат Дмитро Лошаков.
Врешті-решт, про що можна вести мову, якщо судді районного рівня в одному і тому ж населеному пункті не просто з аналогічного, а з одного й того ж питання виносять протилежні ухвали. Напружена боротьба між політиками за суди вже дискредитує судову владу, і гарантій того, що саме суд поставить крапку в спорі, стає дедалі менше. Ще в лютому прем’єр-міністр Юлія Тимошенко закликала не виконувати незаконні, на її думку, рішення судів, чим показала правовий нігілізм вітчизняних політиків, що доходить до абсурду. Зі слів заступника глави СП Ігоря Пукшина, на сьогодні накопичилося 2,8 млн невиконаних рішень судів на загальну суму 33 млрд грн. Це означає, що третя гілка влади входить у колапс вслід за першими двома.
Кожному політикові по суду
За роки після помаранчевої революції ідея судової реформи перетворилася на гасло – кожного разу напередодні виборів або просто для підвищення свого рейтингу політики говорять про гостру необхідність впровадження останньої. На сьогодні можна вже оголошувати конкурс концепцій судової реформи. Є два законопроекти – один під авторством народних депутатів Андрія Портнова і Сергія Ківалова, інший – внесений Президентом. Обидва проголосовані в першому читанні. Є й концепція судової реформи, виписана відповідно до передбачуваного Банковою варіанта ревізії Конституції (в Указі Президента про реформування кримінальної юстиції цьому питанню відведений цілий розділ). І це при тому, що судова система України і так перебуває в режимі постійного реформування. Цей процес має всі передумови стати нескінченним, позаяк зміни в судовий устрій і судочинство в Україні вносяться зазвичай під певну ситуацію чи поточні потреби політиків.
Коли почалася «велика приватизація» для зручності контролю над очікуваними судовими розглядами в 2001 р. створили вертикаль господарських судів, до ведення яких передали всі спори між господарюючими суб’єктами. У цій вертикалі створили свої кваліфікаційні комісії, які опікуються підбором кадрів саме для господарських судів. При Президентові Леоніді Кучмі адміністративний вплив на суди був стійким, а ключовими інституціями – ВСУ і ВРЮ – керували лояльні главі держави люди. Нині ситуація змінилася: голова ВСУ Василь Онопенко вміє вибудовувати відносини з представниками влади, зберігаючи незалежність у питаннях впливу на судову систему, а від оцінки ВСУ рішень суддів залежить подальша кар’єра останніх. Наприклад, ВСУ в середньому переглядає 88% вирішень ВГСУ. Який висновок напрошується? Правильно, відповідно до законопроекту № 0893 (внесений народними депутатами C. Ківаловим і А. Портновим) пропонується позбавити Верховний Суд права переглядати рішення Вищого господарського суду за трьома найбільш важливими підставами: якщо рішення ВГСУ суперечить Конституції, не відповідає рішенню ВСУ в аналогічній справі, або під час ухвалення рішень з аналогічних справ ВГСУ по-різному застосовував одну і ту ж норму права. При цьому стосовно цивільної, кримінальної і адміністративної юрисдикцій повноваження ВСУ не змінюються. «Тієї централізованої системи контролю над «ринком замовлених рішень судів», яка була за Віктора Медведчука, котрий очолював президентську адміністрацію, більше немає. У політиків є свій індивідуальний «суддівський ресурс», тобто судді, проведені ними особисто через парламентський комітет або СП. Політики діляться цим ресурсом один з одним за гроші або політичні дивіденди», – вважає адвокат Тетяна Монтян.
Своєю чергою, вертикаль адміністративних судів ввели після президентських виборів 2004 р. (хоча передбачені вони були ще малою судовою реформою 2001 р.), і почали з вищої інстанції – ВАСУ. Проте на цьому процес застопорився. Нижче за касаційну інстанцію вертикаль наразі не сформована – із семи необхідних апеляційних судів не створений дотепер суд у Севастополі. З передбачених на кожну адміністративно-територіальну одиницю 27 судів першої інстанції сформована половина. Тому скарги громадян на дії органів влади розглядають загальні суди, які завантажені кримінальними справами і цивільними спорами. Однак наявність у цій недобудованій вертикалі ВАСУ використовується політиками для впливу на виборчий процес і позови юридичних і фізичних осіб до податкових органів. Пересічним же громадянам додаткова юрисдикція, завданням якої є захист їх інтересів перед владою (КАСУ передбачає презумпцію винуватості органів влади), тільки додала проблем.
Переплетення судових вертикалей
«У Радянському Союзі бюрократія настільки чітко працювала, що достатньо було одного суду для вирішення всіх суперечок. В Україні спочатку зробили арбітражний суд, що стало нонсенсом. Арбітраж спеціально придуманий як альтернатива судовому процесу, коли сторони вибирають арбітра для вирішення їх суперечки. Потім ввели господарські суди, чого немає в жодній країні світу. Скрізь корпоративні спори розглядає арбітраж. При цьому в Україні під кожну окрему юрисдикцію розробляється процес зі своїми нормами. Після введення адміністративного судочинства і постійного його коригування ситуація настільки заплуталася, що не те що громадянинові, досвідченому адвокатові іноді доводиться замислюватися, до якого суду звертатися», – розмірковує віце-президент колегії адвокатів України Петро Бойко. Зі слів експерта Центру політико-правових реформ Романа Куйбіди, межі між юрисдикціями прописані так, що на практиці кожного разу вимагають додаткового рішення, в компетенції якого суду знаходиться той або інший спір.
Нечітке розмежування юрисдикцій у законодавстві ставить у глухий кут вирішення одного з найбільш актуальних питань – земельного. По два, а іноді і три державні акти на одну і ту ж земельну ділянку – явище типове для столичних передмість. Комусь відвела ділянку облрада, комусь – сільрада, комусь колишні, комусь – нинішні депутати. Позивачеві, який має намір оскаржити дії влади в адміністративному суді, пояснять, що це суперечка про власність між двома господарюючими суб’єктами і відправлять до господарського суду. Там його повернуть до адміністративного суду з протилежною мотивацією – рішення ухвалює суб’єкт владних повноважень. «Якась фізична особа подала одночасно три позови до різних судів Києва – господарського, адміністративного і Солом’янського районного суду. Аби отримати три судові рішення на вибір, – каже пан Бойко. – Законодавство передбачає розгляд справи трьома юрисдикціями. Стаття 157-а КАСУ дозволяє закрити справу, якщо в силу вступило вирішення іншого суду між тими ж сторонами і з тих само підстав. Ось судді і чекають, хто перший ухвалить рішення». Плутанину з альтернативною підсудністю справ, яка виникла в результаті розгалуження судової системи, на руку чиновникам, але не громадянам і бізнесменам.
Антимонопольний комітет України (АМКУ), попри те що безпосередньо є суб’єктом владних повноважень, і спори з ним належать до адміністративної юрисдикції, добився розгляду скарг на його дії (нарахування штрафів, ухвали про зловживання монопольним положенням тощо) в господарському суді, заручившись роз’яснювальним листом ВСУ. Річ у тому, що в адміністративному судочинстві представники АМКУ повинні самі відстоювати свою позицію. Зі слів адвокатів, формулювання і обґрунтування в постановах АМКУ настільки розмиті, що зробити це досить складно. А в господарському суді це завдання лягає на плечі позивача, тобто суб’єкта підприємницької діяльності. Виходить, що не чиновники виправдовують свої дії, а бізнесмени доводять їх помилковість.
За всієї заплутаності нинішньої ситуації всі концепції судової реформи припускають ще більше ускладнення судового устрою. У занадто громіздку систему пропонується ввести ще дві касаційні інстанції – з цивільних і кримінальних справ (думку юристів стосовно цього див. на стор. 14-15). При цьому ВСУ пропонується залишити право аналізувати і роз’яснювати судові рішення, які б стали підставою для ухвалення рішень у подібних справах. Громадян розробки теоретиків заплутують ще більше. Так, відповідно до «президентської» концепції скарги на місцеві держадміністрації розглядатимуть адміністративні суди, а на місцеві ради – суди загальної юрисдикції. Оскільки адміністративні суди заповнювали кадрами за нинішнього Президента, то такий розподіл однотипних спорів – проти суб’єктів владних повноважень – посилить контроль Банкової над обласними і районними адміністраціями. Однак таке перекручування судової системи не вирішує головної проблеми – якості судових рішень.
Да будуть судді несудимі!
Система формування суддівського корпусу і аналізу його діяльності побудована виключно під неформальні домовленості – працювати за процедурою, передбаченою законом про статус суддів, вона не може. «При спробі стати суддею господарського суду на першій же стадії я наткнувся на глуху стіну. Інформацію про реквізити Вищої кваліфікаційної комісії, куди слід подавати заяву, зміг отримати тільки від помічників суддів. Спочатку голова комісії (це була один із суддів ВГСУ) взагалі заперечувала, що вона такою є. Врешті-решт, після того як через півгодини вона зізналася, що очолює комісію, запитала, від кого я. Здивуванню її не було меж, коли вона зрозуміла, що у мене немає ніяких рекомендацій, і я сам хочу пройти всю необхідну процедуру, позаяк маю достатній досвід адвокатської практики в господарських справах», – поділився своїми митарствами один зі столичних адвокатів.
Суб’єктивний чинник у підборі суддівських кадрів працює на всіх етапах. До іспитів претенденти на посаду судді допускаються тільки після співбесіди в кваліфікаційній комісії (для судів різних юрисдикцій існують різні ланки комісії). Іспити проходять в усній формі. Після успішного їх складання претендент проходить співбесіду у ВРЮ, яка рекомендує кандидата або на затвердження Президенту (якщо це призначення на п’ятирічний термін), або Комітету ВР з питань правосуддя (якщо йдеться про обрання безстроково). Наприклад, адвокат із 10-річним досвідом з м. Мукачеве, відмовившись заплатити $50 000, не змогла скласти іспити. Потім судді, які розглядали її позов проти кваліфікаційної комісії, зверталися до неї за консультацією. Проте навіть успішне складання іспитів, проходження співбесіди і отримання політичного схвалення нічого не гарантують. Після всіх цих процедур претендент потрапляє до резерву, звідки його беруть на роботу до того або іншого суду за цілком непрозорими критеріями. Якщо за часів Кучми діяв указ про те, що кандидату на посаду судді необхідна рекомендація голови цього суду, яких призначав сам глава держави, то нині, коли голови судів обираються суддями, претенденти повинні пройти співбесіду із заступником глави СП з юридичних питань Ігорем Пукшиним.
Іншою актуальною проблемою є те, що добитися покарання судді за неправочинне рішення практично неможливо. Цим займається кваліфікаційна комісія суддів, яка однак не є постійно діючим органом і під час роботи значну увагу приділяє розгляду заяв кандидатів на посади суддів. Певна корпоративна солідарність також має місце бути. Коли суддя ухвалює рішення під замовлення, то він зобов’язаний провести його по всій вертикалі – від місцевого суду до касації. У таких ситуаціях суддя районної інстанції консультується з суддею апеляційної інстанції, чи можна так чи інакше застосувати закон до конкретного спору. «Оптимальний варіант виграти судовий процес – звести разом залізобетонне юридичне обґрунтування і неформальні домовленості. Коли ж за замовлене рішення інша сторона платить таку суму, що суддя не дорожить своїм місцем і може не озиратися на вищі інстанції, то шанси виграти справу майже нульові», – каже адвокат Федір Олійник.
Замість висновків
Ось саме тому основна суперечка навколо судової реформи ведеться з приводу того, на кому замкнути формування суддівського корпусу – на Президентові або парламенті. Ще палкіші дискусії викликає питання розподілу повноважень між судовими інстанціями і розділення справ по юрисдикціях. Для цього політики не жаліють ані часу, ані грошей. Так, у пошуках способу позбутися господарських судів і отримати контроль над рішенням корпоративних спорів придумують дві додаткові касаційні інстанції, аби з часом передати до цивільних судів всі спори між підприємцями. При цьому проста і здорова ідея розвантажити суди за рахунок припинення передачі туди справ про стягнення штрафів з водіїв дотепер не реалізована.
«Судова реформа – це не тільки зміна системи судів. Зміни в судовому устрої повинні забезпечити якість і зручність судових послуг для громадян», – зауважує Роман Куйбіда. Проблему якості правосуддя не вирішити без змін системи формування суддівського корпусу, без надання суддям не тільки матеріальної мотивації, а й захисту від тиску. А без очищення законодавства від сотень неоднозначних і взаємовиключних норм, без його послідовного кодифікування, говорити про судову реформу взагалі безглуздо. «Нічого нарікати на неправочинні рішення суддів, коли в одній із статей Закону про ПДВ одна пропозиція займає цілу сторінку. Судді інтерпретують спори в рамках законів, які мають. Хороша норма має бути зрозумілою простому громадянинові. Як це було виписано в Римському праві: «один свідок не є свідком» або «немає закону – немає злочину». Все зрозуміло і актуально через дві тисячі років», – резюмує Петро Бойко.
(стаття надана Адвокатським об’єднанням «Національна правова палата»)
Коментарі фахівців
Голова Національної правової палати
Володимир ГОШОВСЬКИЙ: – Вільний ринок неможливий без незалежного арбітра – судової системи зі своїм внутрішнім контролем. У США судочинство побудоване на прецедентному праві, коли рішення одного суду є підставою для ухвалення рішення в однотипній справі в іншому суді. Публічність рішення судів – хороша система самоконтролю. Щонайменший відступ від закону вмить викликає суспільний резонанс і виноситься на розгляд Конгресу. Тому нам слід удосконалити чинне законодавство, зокрема, встановити адекватну відповідальність за злочин або правопорушення, а стосовно судового устрою і судочинства чітко розподілити категорії справ між юрисдикціями. Треба відмовитися або хоч б максимально звузити коло тих справ, які можуть розглядатися суддею одноособово, і поступово перейти до колегіального судочинства. Слід позбавити суддів недоторканності і водночас забезпечити їм процесуальну незалежність (і матеріальну теж) на законодавчому і адміністративному рівнях, зробивши неможливим тиск на них як усередині, так і ззовні судової влади. Для створення дієвої судової системи нам потрібно не тільки орієнтуватися на більш розвинені країни, а й ураховувати наш минулий досвід судового устрою СРСР, де народний суд був основною ланкою судової системи. Народні суди діяли в кожному районі. Районні судді призначалися строком на п’ять років обласною і міською радою. Основною формою участі громадян у діяльності «народного» суду було включення в його склад народних засідателів. Народні засідателі обиралися на два і півтора роки на зборах, що проводилися за місцем проживання або роботи. Нарівні з суддею вони були наділені правом ухвалювати рішення по суті справи на підставі законів. Згідно з Конституцією України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ. Народ обирає Президента і Верховну Раду як найважливіші інституції держави. Вважаю, що саме народна думка повинна стати ключовою при формуванні судової влади в Україні. Перший заступник секретаря РНБОУ Степан ГАВРИШ: – При формуванні ринкової економіки швидко зробити незалежну судову систему практично неможливо. В умовах економіки, яка швидко змінюється, завданням судів, з одного боку, є стежити за дотриманням законів, з іншого – не обмежувати стандарти розвитку ринкових відносин. Крім того, до традиційної проблеми українських судів – глибоко ешелованої корупції – додалося і політизування судів. Політичні партії почасти використовують суди як інструмент у постійній боротьбі за владу. Це стало можливим через те, що парламентська більшість формує корпус суддів, призначених безстроково, які задають тон у судах. Тому проблема втрати єдиного центру управління країною торкнулася і судової влади. Процесуальна незалежність суддів ще не означає беззаперечну залежність суддів тільки від закону. А у нас виходить так, що формально ніхто не «тисне» на суддю, але всі платять. Політична нестабільність ослабила весь ланцюг української судової системи – від районних до вищих судів, Вищої ради юстиції і парламенту. Ланка, яка має найвищий індекс стабільності, – Президент України. Інститут Президента не схильний до таких криз, як парламент, і може достатньо швидко ухвалювати рішення. Відтак, треба або стабілізувати роботу Верховної Ради України, або розширити можливості Президента впливати на формування судової влади, як у більшості демократичних країн з президентським правлінням. Поза сумнівом, судова система і правосуддя загалом з процесуальними нормами і законодавством потребує глибокого реформування. Проте проводити судову реформу мають не судді, позаяк пріоритетними будуть не суспільні, а корпоративні інтереси суддівського корпусу. Це завдання тих, хто бере на себе політичну відповідальність за майбутнє країни. Як правило, це президент і правляча політична більшість, які спираються на консолідовану підтримку суспільства. Тому судова реформа неможлива без реформи політичної влади.
|
|
Юридичні компанії України ______________________________
______________________________
|