Землекористування в межах територіального моря Невід’ємною частиною території України як морської держави є її територіальне море – прибережні морські води шириною 12 морських миль (близько 22,2 км), відлічуваних від лінії найбільшого відпливу як на материку, так і на островах, що належать Україні, або від прямих вихідних ліній, які з’єднують відповідні точки. По зовнішній межі територіального моря України проходить Державний кордон України, якщо інше не передбачається міжнародними угодами.
Бурхливий розвиток технологій освоєння морського дна, гостра необхідність розширення суходільних територій приморських населених пунктів, зумовлена браком площ, придатних для забудови і благоустрою, розміщення акваторій морських портів, військової інфраструктури та інші об’єктивні чинники зумовлюють значний інтерес до використання територіального моря в господарських цілях. Водночас правовий режим земель водного фонду, зайнятих територіальним морем, є чи не найменш урегульованим у вітчизняному законодавстві та малодослідженим у правовій науці.
Нетотожний правовий режим
Певною мірою правовий режим територіального моря (територіальних вод) регулюють Водний кодекс України (далі – ВКУ), закони України «Про державний кордон України» і «Про виключну (морську) економічну зону України». ВКУ відносить територіальне море до складу водного фонду України (ст. 3) як водний об’єкт загальнодержавного значення (ст. 5). Особливості правового режиму територіального моря визначають Конвенція ООН з морського права від 10 грудня 1982 р., Конвенція про територіальне море та прилеглу зону від 29 квітня 1958 р. та деякі інші акти міжнародного права.
Згідно з постановою Кабінету міністрів України (далі – КМУ) «Про контрольовані прикордонні райони» від 03.08.1998 р. територіальне море України включене до контрольованих прикордонних районів. Це накладає на його використання низку обмежень, передбачених постановою КМУ «Про прикордонний режим» від 27.07.1998. Наприклад, місцеві державні адміністрації разом з відповідними підрозділами Державної прикордонної служби в межах контрольованого прикордонного району мають визначати місця масового відпочинку населення, місця для купання і рибальства, а також встановлювати порядок їх обладнання і використання.
Згідно із Земельним кодексом (далі – ЗКУ) до земель України належать усі землі в межах її території, у тому числі острови та землі, зайняті водними об’єктами (ст. 18). Землі, що зайняті морями, віднесені до категорії земель водного фонду (ст. 58). Таким чином, територіальне море необхідно розглядати не лише як морські води, але й як певну територію, тобто інтегровану правову категорію, до складу якої входять землі (земельні ділянки), води, а також інші природні та природно-антропогенні умови і ресурси. Тому використанню таких територій притаманний особливий земельно-водний (а в деяких випадках, наприклад при зведенні штучних островів чи споруд на морському дні, і земельно-водно-майновий) правовий режим. На жаль, регулювання відповідних відносин у чинному законодавстві є фрагментарним і непослідовним, а такі території не визнаються єдиним уніфікованим об’єктом правового регулювання. Тому землі морського дна та води, що на них знаходяться, мають неоднаковий і нетотожний правовий режим.
Землі, зайняті територіальним морем України, є частиною території України, а тому можуть бути відносно самостійним об’єктом правовідносин. Як об’єкт земельних відносин (ч. 3 ст. 2 ЗКУ) їх слід розглядати як певні масиви земель водного фонду, що належать державі доти, доки не будуть «персоніфіковані» у вигляді окремих земельних ділянок. У цьому разі такі землі слід вважати землями водного фонду незалежно від того, що вони не віднесені до земель такої категорії окремим рішенням органу державної влади чи місцевого самоврядування (ст. 20 ЗКУ).
Виокремлюють також землі морського транспорту (ст. 69 ЗКУ), до яких належать землі під морськими портами, гідротехнічними спорудами, засобами навігаційної обстановки та іншими спорудами, що обслуговують морський транспорт. Стаття 74 Кодексу торговельного мореплавства України визначає територію морського порту як відведені порту землі, а акваторію морського порту – як відведені порту водні простори. Територія та акваторія морського порту визнаються державною власністю і надаються порту в користування. Відведення земельних і водних ділянок для морського порту, а також їх вилучення має здійснюватися в порядку, встановленому чинним законодавством України.
Землі, зайняті територіальним морем (а також внутрішніми водами) як частина території України мають бути віднесені до певних адміністративно-територіальних утворень (одиниць), у тому числі до населених пунктів. Звичайно, у цьому разі йдеться не про зміну режиму водного об’єкта загальнодержавного значення, а про вирішення питань адміністративно-територіального устрою. Водночас спеціальний закон про адміністративно-територіальний устрій України, який мав би врегульовувати відповідні правовідносини, дотепер не прийнятий.
Межі адміністративно-територіальних утворень
Важливо усвідомлювати, що при включенні земель морського дна до меж певних адміністративно-територіальних одиниць правовий режим водного об’єкта не змінюється, адже він не надається в користування та не вилучається з користування. Він залишається водним об’єктом загальнодержавного значення, а відповідні землі зберігають режим земель водного фонду. Водночас відповідно до п. 12 Перехідних положень ЗКУ до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження ними в межах населених пунктів, за деякими виключеннями, мають здійснювати відповідні сільські, селищні та міські ради.
Адміністративно-територіальний устрій належить до сфери земельних відносин, оскільки відповідно до ст. 173 ЗКУ межі району, села, селища або міста встановлюються та змінюються за проектами землеустрою. Чинне законодавство, зокрема ЗКУ та ВКУ, не забороняє включати землі, зайняті будь-якими водними об’єктами, до меж населених пунктів або інших адміністративно-територіальних утворень. Тому, якщо це передбачається проектом землеустрою щодо встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних утворень (ст. 46 Закону України «Про землеустрій»), який затверджений в установленому порядку (ст. 174 ЗКУ), землі, зайняті територіальним морем (а скоріше, їх незначна частина), можуть входити до меж приморських населених пунктів чи відповідних адміністративних районів. Утім, на практиці такі випадки поодинокі.
Якщо землі, зайняті територіальним морем, не включені до меж жодної адміністративно-територіальної одиниці, виникає обґрунтоване запитання: хто є розпорядником цих земель?
Механізм видачі дозволу на будівельні, днопоглиблювальні роботи, видобування піску і гравію, прокладання кабелів, трубопроводів та інших комунікацій на землях водного фонду визначений постановою КМУ «Про затвердження Порядку видачі дозволів на проведення робіт на землях водного фонду» від 12.07.2005 р. Так, у разі проведення робіт на землях, що зайняті морями, дозволи мають видавати територіальні органи Міністерства природи.
Але з приводу використання земель, зайнятих територіальним морем, можуть виникати й виключно земельні відносини. Зокрема, при вирішенні питань, що стосуються відведення окремих земельних ділянок морського дна для задоволення визначених законодавством потреб (зведення штучних островів, видобування корисних копалин тощо) і розроблення відповідної документації із землеустрою. Наприклад, без документа, що посвідчує право власності чи право користування земельною ділянкою, на якій буде розміщено об’єкт містобудування, неможливо отримати дозвіл на проведення будівельних робіт.
Системне тлумачення Конституції, ЗКУ та інших актів законодавства дозволяє зробити висновок, що вся територія України має охоплюватися певними адміністративно-територіальними одиницями (утвореннями), що разом складають систему адміністративно-територіального устрою країни. Тому якщо землі, зайняті територіальним морем, не включені до меж існуючих населених пунктів чи районів, міст Києва та Севастополя або АР Крим, вони мають бути віднесені до території певної області, а розпоряджатися ними мають відповідні органи державної виконавчої влади з урахуванням приписів ст. 122 ЗКУ.
Проблеми та шляхи їх вирішення
Утім, ця нібито логічна позиція не позбавлена недоліків. Так, ані Конституція, ані інші законодавчі акти не визначають орган, уповноважений встановлювати (змінювати) межі областей. Припустімо, що такими повноваженнями наділена лише Верховна Рада. Але як визначити, до меж якої саме області слід віднести ту чи іншу ділянку дна територіального моря, не зрозуміло. Мабуть, доцільно відносити її до меж найбільш наближеної до урізу води, приморської області. Проте в певних випадках географічні особливості берегової лінії не дозволяють однозначно вирішити це питання чи розмежувати межі областей «на воді». До того ж згідно з чинним законодавством межі областей не встановлюються в порядку проведення землеустрою. Отже, видання будь-якою обласною державною адміністрацією розпорядження про надання (передачу) земельної ділянки дна територіального моря, що не включена до меж населених пунктів чи районів, за чинним законодавством не має достатніх правових підстав. Слід було б законодавчо закріпити розпорядження такими землями за КМУ. Це дозволило б уникнути протиріч і певною мірою сприяло б уніфікації правового режиму земель морського дна та зазначеного водного об’єкта загальнодержавного значення. Однак зараз це не випливає прямо з чинної редакції ЗКУ.
Іншою проблемою є те, що зайняті територіальним морем землі в більшості випадків не обліковуються в Державному земельному кадастрі, який має бути основою для кадастрів інших природних ресурсів (ст. 193 ЗКУ). Зокрема, систематизовані відомості про територіальне море України мають обліковуватись у Державному водному кадастрі саме на підставі даних Земельного кадастру.
Отже, чинне земельне та водне законодавство не забезпечують адекватного регулювання відносин, які виникають із приводу використання земель, зайнятих територіальним морем, та окремих ділянок морського дна, що навряд чи сприяє інвестиційній привабливості приморських територій України. Тому відповідні правові приписи потребують системного перегляду та вдосконалення.
|
|
Юридичні компанії України ______________________________
______________________________
|