Європейські принципи адміністративного права

Правотворча та правозастосовна діяльність органів виконавчої влади і місцевого самоврядування України потребують сучасних європейських принципів адміністративного права. Треба реформувати адміністративне законодавство України, передусім запровадити людиноцентристську ідеологію. Адже радянська та пострадянська доктрини підміняли принципи цієї галузі принципами державного управління. Це перешкоджало демократичному розвитку основних інститутів адміністративного права. У вітчизняній нормотворчій та правозастосовній практиці європейські принципи адміністративного права ще не отримали належного тлумачення, що пояснюється у тому числі відсутністю відповідних наукових розробок. Дефініції Європейські принципи адміністративного права слід розглядати як сукупність принципів європейського адміністративного права та європейського адміністративного простору (далі – ЄАП), які відображають процеси адміністративної конвергенції та поглиблення інтеграції в Європі (середина ХХ – початок ХХІ століття), у тому числі уніфікації та стандартизації діяльності публічних адміністрацій країн – членів Європейського Союзу. Під європейським адміністративним правом слід розуміти право, що регулює діяльність європейської адміністрації (європейських органів та органів публічної адміністрації національного рівня). Його предметом є не лише організація інституцій європейської адміністрації, але й її стосунки з особами приватного і публічного права як на місцевому, регіональному та національному, так і на наднаціональному рівні. Європейське адміністративне право – нова галузь. Потреба у її виокремленні пов'язана з реалізацією та захистом прав і свобод громадян ЄС на всій території конфедеративного утворення. Від європейського права європейське адміністративне право відрізняє визнання правоздатності громадянина вступати у правовідносини з органами європейської адміністрації різних рівнів, у тому числі звертатися з позовом про захист порушених прав і свобод до спеціально створених судових установ. Європейські принципи адміністративного права Європейські принципи адміністративного права були визначені в 1988 р. у праці Юргена Шварца Eurоpaisches Verwaltungsrecht (“Європейське адміністративне право”). До переліку увійшли: принцип законності, принцип недискримінації, принцип скасовності незаконного адміністративного акта, принцип юридичної визначеності, право на захист, принцип пропорційності, принцип поваги до фундаментальних прав людини та громадянина, принцип субсидіарності, принцип належного управління, принцип прозорості, принцип застосування. На їх основі сформувалися сучасні принципи ЄАП. Розглянемо їх детальніше:

1. принцип законності (англ. the principle of legality) запозичений з французького права;
2. принцип скасовності (або можливості відкликання) незаконного адміністративного акта (англ. the revocability of unlawful administrative action) ґрунтується на неприпустимості негативного впливу нормативно-правового акта на права громадян;
3. принцип недискримінації (англ. non-discrimination) означає, що подібні справи не розглядатимуть по-різному, якщо немає об’єктивних підстав для диференціації;
4. принцип юридичної визначеності (англ. legal certainty) – один з основних принципів європейського адміністративного права, відповідно до якого всі суб’єкти права повинні керуватися у своїх діях правовими приписами;
5. право на захист (фр. droit de la defence) – цей термін запозичений з французької мови;
6. принцип пропорційності запозичений з німецької концепції Verhaltnismassigkeit;
7. принцип поваги до фундаментальних прав людини та громадянина (англ. respect for fundamental human rights) випливає з положень Європейської конвенції з прав людини та їх тлумачення Європейським судом з прав людини;
8. принцип субсидіарності (англ. subsidiarity) означає, що рішення мають прийматися на найнижчих рівнях і забезпечувати ефективність запропонованих заходів, що призводить до деволюції (передачі) владних повноважень всередині ЄС з наднаціонального на національний рівень;
9. принцип належного управління (англ. good administration) поєднує вимоги щодо використання найкращого досвіду управління та запровадження інституту омбудсмена для розгляду скарг на неналежне врядування (управління), що мали місце в діяльності установ та організацій ЄС;
10. принцип прозорості (англ. transparency) розвинувся під впливом скандинавських принципів належного врядування. Був запозичений у середині 90-х рр. ХХ століття зі вступом до ЄС Швеції та Фінляндії. У європейському праві стосується переважно доступу до офіційних документів;
11. принцип застосування (англ. applicability): право ЄС безпосередньо діє на тих, кого стосується, не потребуючи інкорпорації або імплементації європейських норм до національного правопорядку.

Розмежування змісту    Розмежування змісту європейського та національного адміністративного права викликає науковий інтерес. В Україні немає досліджень на цю тему. Тому проаналізуємо працю відомого в Європі італійського вченого, дослідника проблем формування європейського адміністративного права Сабіно Касіса “Адміністративне право в наднаціональному контексті: європейське адміністративне право”. Як зазначає автор, з договорів про заснування європейських співтовариств та ЄС можна виокремити три відмінності між національним та європейським адміністративним правом:

• національне адміністративне право передбачає єдиний орган влади, а європейська адміністрація має два головні органи (Європейську раду та Європейську комісію) і змішану структуру, що складається з європейської адміністрації та національних адміністрацій;
• національне адміністративне право характеризується двосторонніми відносинами між громадянином та адміністрацією, а європейське адміністративне право –тристоронніми відносинами між громадянином, Комісією та національними органами державного управління;
• національне адміністративне право є окремою галуззю права, а національна адміністрація безпосередньо забезпечує виконання своїх рішень. Європейське адміністративне право, навпаки, зобов’язує Європейську комісію звертатися до Європейського суду з прав людини, щоб забезпечити виконання відповідних рішень.

Радянські принципи державного управління Наведемо позицію О. Є. Луньова щодо принципів радянського державного управління. Цей вчений, виходячи з визначення адміністративного права як системи правових норм, що регулюють відносини, які складаються в процесі організації та здійснення радянського державного управління, виокремлює такі загальні та галузеві принципи державного управління:

• соціально-політичні принципи (керівна роль Комуністичної партії в радянському державному управлінні, демократичний централізм, національне рівноправ’я в радянському державному управлінні, державне планування та облік, соціалістична законність);
• організаційно-технічні принципи (лінійний, виробничо-галузевий (виробничо-територіальний), функціональний принцип побудови апарату, встановлення раціонального співвідношення між кількістю керованих об’єктів та чисельністю апарату управління, чіткий розподіл праці).

Оскільки стандарти належного врядування передбачають дотримання принципів верховенства права, а також поваги до прав і свобод громадян, то наявні у вітчизняній науці доктринальні підходи до прийняття рішень, доступу до інформації, дотримання прав і свобод громадян потребують перегляду. Щоб полегшити опрацювання та впровадження в діяльність органів публічної адміністрації України досліджуваних категорій та понять, необхідно вивчити усталені підходи вітчизняного адміністративного права до визначення переліку та змісту принципів адміністративного провадження, а також виокремити адміністративний процес та властиві йому принципи в самостійну процесуальну галузь права. Принципи ЄАП Вивчення місця європейських принципів адміністративного права в європейській доктрині праворозуміння показало, що до цієї категорії слід віднести і принципи ЄАП. Їх можна поділити на такі групи, як:

• юридична визначеність (надійність і передбачуваність);
• відкритість і прозорість;
• відповідальність;
• ефективність та результативність.

До групи “Юридична визначеність” відносять принципи: правової держави, верховенства права, надійності, передбачуваності, недискримінації, пропорційності, доцільності (обґрунтованості), процедурної справедливості, своєчасності, професіоналізму тощо. До групи “Відкритість і прозорість” слід віднести принципи: відкритості на противагу секретності, прозорості на противагу дискретності, конфіденційного та секретного характеру діяльності органів публічної влади, набрання законної сили тільки після офіційного опублікування, обов’язкового обґрунтування рішення особі, чиї права або законні інтереси зачіпаються у зв’язку з його прийняттям, тощо. До групи “Відповідальність” належать принципи: відповідальності органів публічної адміністрації, презумпції вини органу публічної адміністрації у відносинах з громадянином, відшкодування органами публічної влади шкоди, заподіяної правам і законним інтересам громадян, тощо. І нарешті, до групи “Ефективність і результативність” відносять принципи: ефективної адміністрації, ефективного та результативного виконання європейського законодавства тощо Джерела європейського адміністративного права Основними нормативними джерелами європейських принципів адміністративного права вважають: договори про заснування ЄС та європейських співтовариств, Хартію основних прав ЄС, рішення Європейського суду справедливості, законодавство ЄС, національне право, рішення Європейського суду з прав людини та Європейський кодекс належної адміністративної поведінки. До основних нормативних джерел принципів ЄАП окрім зазначених можна віднести: Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та протоколи до неї; конвенції, резолюції та рекомендації Ради Європи; міжнародні договори та угоди, зокрема ті з них, що поширюються на інші держави, які не є членами ЄС; загальні принципи права; рішення Європейської ради (копенгагенські та мадридські критерії); а також документи інших європейських регіональних організацій.