Як швець без чобіт

Щоб обговорити з фахівцями законодавчі ініціативи народних депутатів Ігоря Калєтніка, Володимира Ар'єва, Олега Новікова та Артема Пшонки, викладені в законопроектах «Про внесення змін до Закону «Про оперативно-розшукову діяльність» (щодо надання митним органам права здійснювати оперативно-розшукову діяльність)» № 5478 та «Про внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу України (щодо надання митним органам права досудового слідства у справах про контрабанду)» № 5479, Комітет Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією (далі – Комітет) провів круглий стіл «Надання права здійснення оперативно-розшукової діяльності і проведення досудового слідства митними органами України». Голова Комітету Ігор Калєтнік, відкриваючи захід, зазначив, що сьогодні протидію контрабанді крім митних органів забезпечують також органи Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки, Державної прикордонної служби та Державної податкової служби України. Однак митні органи, на які закон безпосередньо поклав завдання боротьби з контрабандою, на відміну від зазначених органів, не мають правоохоронного статусу та відповідних повноважень. Учасники заходу наголошували на тому, що митні органи є органами дізнання у справах про контрабанду та відповідно до кримінально-процесуального законодавства мають проводити необхідні оперативно-розшукові заходи, щоб виявляти ознаки злочину та осіб, що його вчинили. Однак відсутність законодавчо закріплених повноважень на проведення оперативно-розшукової діяльності (далі – ОРД) унеможливлює здійснення митними органами дізнання в повному обсязі, як того вимагає закон. Це заважає повною мірою задіяти митні органи в системі проведення оперативних заходів, взаємодії та обміну інформацією з іншими органами, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю. Крім того, народні депутати вважають, що відсутність у митних органів права здійснювати оперативно-розшукову діяльність не сприяє ефективному співробітництву та обміну інформацією з митними службами зарубіжних країн. На засіданні наголошувалося, що серед європейських держав лише митні органи України не мають правоохоронного статусу та відповідних повноважень. Лейтмотив виступів на підтримку обговорюваної ініціативи стало твердження про те, що Державна митна служба України без права здійснювати ОРД і проводити досудове слідство – як швець без чобіт. Так, будь-який слідчий, за словами першого заступника начальника Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю СБУ Михайла Курника, підтвердить, що більшість кримінальних справ про контрабанду закриваються за відсутності доказів саме суб’єктивної сторони злочину – прямого умислу. «Адже митник, який виявляє випадки приховування від митного контролю у митній зоні, не маючи реального механізму, яким є ОРД, не відшукує мотиви, наміри тощо, а просто встановлює факт», – зазначив пан Курник. Голова Державної митної служби України Анатолій МАКАРЕНКО: – Майже 20 років митна служба разом з іншими правоохоронними органами бореться з контрабандою і має чітко визначені завдання. Митні органи є першою перешкодою на шляху контрабандиста, який намагається вчинити злочин. Вони мають виключне право на здійснення митного контролю і митного оформлення товарів та транспортних засобів. Саме на цих етапах протидія контрабанді є максимально ефективною, про що свідчить кількість порушених кримінальних справ. Так, у 2009 р. митна служба порушила 318 кримінальних справ про контрабанду, а органи СБУ – близько 250 справ, 80 із яких – на підставі матеріалів митних органів. Більше того, митні органи мають величезний масив інформації, яка стосується зовнішньоекономічної діяльності і накопичується в базах даних Держмитслужби. Сьогодні існує система обміну інформацією між правоохоронними органами. Однак її ефективну обробку і належний аналіз може забезпечити лише професіонал. Навіть якісне відпрацювання митними органами інформації іноді неможливо довести до логічного завершення через відсутність належних повноважень. Розширення повноважень митних органів в жодному разі не є зазіханням на чужу ділянку роботи чи бажанням потягти ковдру на себе. Навпаки, надання митним органам додаткових повноважень відповідає сучасним вимогам боротьби зі злочинністю та міжнародному досвіду. Митні служби практично всіх країн світу мають право на ОРД, у тому числі всі митні служби країн Європи (останньою це право отримала митна служба Албанії – у 2004 р.) і СНД (останнім був Казахстан, який наслідував цей приклад у 2005 р.). Крім того, на розширенні повноважень митних органів наголошувала Всесвітня митна організація, а також Європейська комісія, яка очікує від України модернізації діяльності її митної служби шляхом розширення правоохоронних повноважень, у тому числі шляхом забезпечення можливості для проведення досудового слідства та оперативно-розшукових заходів. Аргументи противників Учасники круглого столу зробили й низку зауважень щодо надання митним органам права проводити ОРД. Так, директор Департаменту законодавства про правосуддя, правоохоронної діяльності та антикорупційної політики Міністерства юстиції України Руслан Рябошапка зазначав, що Концепція реформування кримінальної юстиції, затверджена Указом Президента України, не передбачає створення органу досудового слідства в митній службі України. За словами доповідача, незважаючи на те що протяжність державного кордону України становить 5538 км, за офіційною статистикою, щороку суди виносять від 150 до 190 обвинувальних вироків у справах про контрабанду. Тому, на думку пана Рябошапки, «створення нечисленного слідчого підрозділу лише в центральному апараті Держмитслужби є неефективним заходом, який призведе до тяганини під час досудового слідства та втрати доказової бази». У разі ж запровадження посад слідчих у кожній митниці може виникнути ситуація, за якої ці працівники не будуть достатньо завантажені роботою. Міністерство юстиції бачить митну службу лише як фіскальний орган. На думку Служби безпеки України, пропозиція надати митним органам право на здійснення ОРД є необґрунтованою в контексті часткової декриміналізації контрабанди, передбаченої Програмою боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил. Адже ст. 6 Закону «Про оперативно-розшукову діяльність» прямо забороняє приймати рішення щодо проведення оперативно-розшукових заходів за відсутності підстав, передбачених у цій статті. До таких підстав не віднесене вчинення адміністративного правопорушення – порушення митних правил. Своєю чергою, Міністерство внутрішніх справ України, за словами заступника міністра внутрішніх справ Володимира Євдокимова, вважає, що надання митним органам права на здійснення ОРД не узгоджується із завданнями митних органів, визначеними Митним кодексом, та необґрунтовано розширює їх. За словами пана Євдокимова, надзвичайно актуальною є проблема ефективної взаємодії органів державної влади, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю. Експерт Центру політико-правових реформ, к.ю.н., член робочої групи з підготовки урядового проекту КПКУ Олександр Банчук вважає обговорювану ініціативу небезпечною з огляду на практику Європейського суду з прав людини. Адже виникає проблема із дотриманням вимог ст. 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Конвенція) щодо права особи не свідчити проти самої себе. Наприклад, у справі «Функе проти Франції» (Affaire Funke c. France) Суд визнав, що «митні органи спровокували пред’явлення пану Функе обвинувачення з метою отримання деяких документів, щодо існування яких вони мали певні припущення, але не були повністю впевнені. Не маючи можливості або не бажаючи отримати їх будь-яким іншим шляхом, вони спробувати примусити заявника надати докази правопорушення, яке він, напевно, скоїв. Особливості митного права не можуть виправдати порушення права обвинуваченого зберігати мовчання та не свідчити проти себе». Суд визнав порушення ст. 6 Конвенції. Контраргументи прихильників У відповідь на наведені аргументи автори обговорюваних законодавчих пропозицій наголосили, що метою законопроектів є надання права на здійснення ОРД та досудового слідства лише окремим посадовим особам підрозділів митних органів (Департаменту організації боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, служб боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил у структурі митниць). Цієї мети досягатимуть шляхом реорганізації окремих підрозділів або посад в межах штатної чисельності (у посади слідчих та оперативних працівників). Крім того, рішення про доцільність реорганізації окремих посад, створення оперативних підрозділів і кількість посад прийматиметься в порядку, визначеному окремим нормативно-правовим актом з урахуванням завантаженості конкретного підрозділу митного органу за напрямом правоохоронної роботи. Натомість, за словами Ігоря Калєтніка, бачення митної служби як виключно фіскального органу є характерним для країн, що розвиваються, та для тих, у яких митні платежі складають більше 30% у структурі надходжень до державного бюджету. «Пріоритетність фіскальної функції в діяльності митних органів порівняно з правоохоронною функцією не відповідає світовій практиці», – підкреслив пан Калєтнік. Автори законопроектів також наголосили, що Концепція реформування кримінальної юстиції України передбачає створення фінансової поліції в системі Міністерства фінансів. Зокрема, для проведення досудового розслідування податкових, фінансових та митних злочинів і кримінальних проступків. На думку народних депутатів, здійснення митними органами ОРД та досудового слідства не суперечить цій Концепції. Навпаки, надання митним органам додаткових повноважень, усунення процесуального дисбалансу, зокрема порівняно з органами податкової міліції, є проміжним етапом створення фінансової поліції як єдиного органу, до складу якого увійдуть підрозділи податкової міліції та митних органів. Більше того, повноцінне виконання митною службою завдання, поставленого ст. 11 Митного кодексу України (тобто боротьба з контрабандою), неможливе без права на проведення досудового слідства в кримінальних справах про контрабанду. Тому пропонується надати митним органам право на досудове слідство у справах про контрабанду лише щодо злочинів, які безпосередньо виявлені митними органами.