Конституція – це Основний Закон, що закріплює суспільний і державний устрій країни, функції органів державної влади, основні права та обов’язки громадян. Слово «конституція» латинського походження, як і значна частина слів, пов’язаних зі сферою державного управління. У Стародавньому Римі конституціями називали акти імператора, які слід було неухильно виконувати. Проте це слово має не лише юридичне значення. Воно може позначати також будову, фізіологічні та анатомічні особливості живого організму.

28 червня 1996 р. Верховна Рада ухвалила Конституцію України. Цікаво, що першою вітчизняною конституцією вважається Конституція гетьмана Пилипа Орлика. Ми можемо пишатися тим, що вона, прийнята 5 квітня 1710 р., була однією з перших у Європі та світі. Адже Конституцію Сполучених Штатів Америки було схвалено лише 1787 р., Конституцію Франції та Польщі – 1791 р., а Конституцію Російської імперії – 1905 р. Колись, ще у 1791 р., одна зі статей Конституції Франції говорила: якщо права, проголошені Конституцією, не гарантуються і немає розподілу влад, то немає і Конституції.

Україна за останні 23 роки змінювала Основний Закон щонайменше тричі: у 1996, 2004 та 2010 р. Кожного разу ініціатори конституційних змін пробували перерозподілити повноваження між гілками влади, сконцентрувавши всю повноту влади в одних руках, а зрештою знову переписували текст.

Наступного тижня на розгляд парламенту має бути винесений проект нової Конституції, розроблений опозиційними фракціями «Батьківщина» та УДАР. При реформуванні Основного Закону думки опозиції дещо розійшлися. Проект «Батьківщини» істотно розширює повноваження ВРУ, а поправки УДАРу збільшують повноваження уряду. Цього разу автори проекту пропонують повернути частину положень Основного Закону редакції 2004 р., а за зразок решти положень взяти конституційну модель, яка працює в Польщі.

Чинна конституція Польщі 1997 р. детально зафіксувала різницю між державницькими функціями президента та повноваженнями Ради міністрів. Фактично польського президента позбавили повноважень щодо владного впливу на політику уряду. Так, згідно з чинною Конституцією Польщі положення про «загальне керівництво» державою, яке в перехідній Малій конституції належало до функцій президента, стало характеризувати функції та завдання уряду.

Майбутні президентські вибори в Україні внесли до проекту Конституції чи не найбільші розбіжності, що стосуються саме розділу V «Президент України». Фракція «Батьківщина» у своєму проекті обмежує повноваження Президента, передаючи частину з них парламенту, який отримує право на формування складу Кабміну, призначення та відставку всіх членів українського уряду, призначення і звільнення Генерального Прокурора та голови СБУ.

Ударівські юристи категорично проти зменшення повноважень Глави Держави. Зокрема, вони пропонують не відбирати у Президента право призначати голову СБУ та ГПУ, а також пропонувати половину складу Ради Національного банку України і Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення.

До того ж УДАР пропонує вилучити з Основного Закону норму про обов'язкове проживання кандидата у Президенти на території України протягом десяти років до дня виборів. У нинішній редакції вона звучить так: «Президентом України може бути обраний громадянин України, який досяг тридцяти п'яти років, має право голосу, проживає в Україні протягом десяти останніх перед днем виборів років та володіє державною мовою».

Ударівці – очевидно, після так званих поправок Віталія Кличка, що стосуються реєстрації кандидата у Президенти, – пропонують переписати текст так: «Президентом України може бути обраний громадянин України, який досяг тридцяти п'яти років, має право голосу, перебуває в громадянстві України протягом останніх десяти перед днем виборів років та володіє державною мовою».

Опозиція пропонує істотно спростити процедуру імпічменту Президента. Згідно з поданими пропозиціями відставку Глави Держави можуть ініціювати 150 депутатів («Батьківщина») або 226 (УДАР). Після цього в парламенті має бути створена тимчасова спеціальна комісія. Рішення про імпічмент приймають 300 депутатів за наявності висновків Конституційного Суду України (пропозиція УДАРу) або тимчасової спеціальної комісії (пропозиція «Батьківщини») .

Думки про те, хто виконуватиме обов'язки Президента в разі його відставки або смерті, в авторів поправок розійшлися. «Батьківщина» пропонує покласти обов'язки Глави Держави на голову ВРУ. УДАР наполягає на збереженні чинної системи, за якої обов'язки Президента виконує прем'єр-міністр.

При цьому «Батьківщина» і УДАР згодні з тим, що одна й та сама особа не повинна займати пост Глави Держави більше двох разів. У чинній Конституції сказано, що не можна бути Президентом України «більше двох разів підряд».

УДАР пропонує збільшити квоту Президента у КСУ, юристи «Батьківщини» – уповноважити парламент призначати і звільняти з посад половину (дев’ять членів) складу КСУ замість третини, як сьогодні. Ще дев’ять членів КСУ має призначати З'їзд суддів.

Згідно зі змінами, запропонованими «Батьківщиною», спрощується процедура направлення запиту Президенту: зараз Рада приймає рішення про направлення запиту депутата, групи парламентаріїв або комітету парламенту, попередньо підтриманий не менше ніж третиною конституційного складу Ради. Нова норма передбачає, що до повноважень ВРУ належить «прийняття рішення про направлення запиту Президенту України на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів України чи комітету ВРУ», і не зазначає, якою кількістю парламентаріїв запит має бути підтриманий попередньо.

Партійці Віталія Кличка пропонують дати Президенту право зупиняти дії актів Кабінету міністрів України, Ради міністрів АРК та Верховної Ради АРК з одночасним зверненням до КСУ з причини невідповідності їх Конституції України. А також право оскаржувати акти Кабінету міністрів України, центральних органів виконавчої влади, Національного банку України до судів загальної юрисдикції. Водночас УДАР пропонує позбавити Президента права призначати чергові та позачергові вибори ВРУ і передати цю функцію Центральній виборчій комісії.

У ВРУ на підставі узгоджених політичних позицій формується парламентська коаліція (ст. 83), до якої входить більшість народних депутатів від конституційного складу ВРУ (225+1). Парламентська коаліція вносить Президенту пропозиції щодо кандидатури прем'єр-міністра, а також відповідно до Конституції пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету міністрів. Крім того, парламент призначає і звільняє глав Антимонопольного комітету України, Державного комітету телебачення і радіомовлення, Фонду державного майна. До повноважень ВРУ належить і вирішення питання про відставку прем'єр-міністра та членів Кабінету міністрів. Таким чином, «Батьківщина» пропонує суттєво розширити повноваження ВРУ (ст. 85).

У пропозиціях фракції «УДАР» немає згадки про парламентську коаліцію, а кандидатуру прем'єра подає до ВРУ Президент «після консультацій із парламентськими фракціями». Своєю чергою кандидат на посаду прем'єра ще до голосування повинен надати Раді склад свого Кабінету і програму діяльності уряду. В УДАРі знайшли спосіб уникнути кризи в разі відмови ВРУ призначити кандидатуру прем'єра. Згідно із проектом поправок до Конституції, якщо в Раді не вистачило голосів, протягом трьох днів «шляхом рейтингового голосування» свої кандидатури подають депутатські фракції. За повторної відмови парламенту кандидатуру прем'єра подає Президент без консультацій із депутатами. Вотум довіри в цьому разі вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість народних депутатів, присутніх на засіданні (за умови присутності в залі понад 226 осіб).

Згідно з підготовленою редакцією засідання ВРУ є повноважними за умови присутності більшості народних депутатів. Парламент призначає і звільняє з посад, а також дає згоду на призначення і звільнення більшістю конституційного складу Ради.

ВРУ приймає закони, постанови, інші акти більшістю присутніх на її засіданні народних депутатів України, крім випадків, передбачених Конституцією України (ст. 91).
Право законодавчої ініціативи у вищому законодавчому органі належить Президенту, народним депутатам і Кабінету міністрів. Запропоновані зміни позбавляють цього права Нацбанк.

Нова редакція не зобов'язує ВРУ розглядати в позачерговому режимі законопроекти, визначені Президентом як невідкладні.

Крім того, «Батьківщина» пропонує вилучили норму (ст. 76), що забороняє обиратися до ВРУ громадянам із непогашеною судимістю за вчинення умисного злочину, у фракції виступають категорично проти.

Також розширено норму (ст. 78), яка забороняє народним депутатам мати крім депутатського мандата інший представницький мандат та бути на державній службі.

Перелік заборон розширений і уточнений: парламентарії не можуть «обіймати інші оплачувані посади, займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації , метою якої є отримання прибутку».

Крім того, статтю доповнено положенням, яке зобов'язує депутата протягом 20 днів після виникнення обставин, що порушують заборону поєднувати депутатський мандат з іншими видами діяльності, припинити таку діяльність або написати заяву про складення депутатських повноважень. Якщо парламентарій цього не зробить, його повноваження народного депутата припиняються достроково. Для цього не потрібно відповідне рішення суду, якого вимагає чинна редакція Основного Закону.
Ще одним каменем спотикання опозиційної Конституції став розділ XI «Місцеве самоврядування». УДАР виступає за посилення виконавчої гілки влади. Так, він пропонує наділити уряд за поданням прем'єра правом призначати голів місцевих державних адміністрацій (зміни до ст. 116 Конституції). Як відомо, згідно з чинною Конституцією керівників адміністрацій призначає Президент. Водночас в «Батьківщині» пропонують взагалі ліквідувати адміністрації, передавши їхні повноваження виконкомам місцевих рад.

Слід також зазначити, що система організації місцевої влади, яка існує в Україні, не відповідає європейським принципам. Тому ліквідація місцевих державних адміністрацій та передача їхніх функцій органам місцевого самоврядування, якої вимагає Європейська хартія місцевого самоврядування, дозволили б територіальним громадам управляти значною частиною державних справ у межах, визначених законом, на підставі власної відповідальності та на благо населення.

Конституційний досвід Польщі

Польща є унітарною країною і має двопалатний парламент – Національне зібрання. Верхня палата, Сенат, налічує 100 місць. Сенатори обираються за мажоритарною системою в багатомандатних округах. Нижня палата, Сейм, налічує 460 місць. Депутати обираються за пропорційною системою в багатомандатних округах (партіям необхідно подолати п’ятивідсотковий бар'єр, коаліціям – восьмивідсотковий, а для партій, які представляють інтереси національних меншин, це правило не діє). Строк повноважень депутатів парламенту – чотири роки.

Форму правління у Польщі можна охарактеризувати як змішану, чи напівпрезидентську, республіку: уряд відповідальний перед Сеймом і потребує його довіри, а президент обирається громадянами і має незалежний від парламенту мандат. Проте обсяг повноважень президента скорочено порівняно з Малою Конституцією 1992 р. Законодавча і виконавча влада функціонують за парламентарним типом, як це має місце, наприклад, в Австрії чи Ірландії.

Правовий статус президента Польщі закріплений у п’ятому розділі Конституції Республіки Польща від 02.02.1997 р. Згідно з Конституцією президент Республіки Польща – її верховний представник і гарант безперервності державної влади, а також Верховний головнокомандуючий Збройними силами. Як дорадчий орган при президентові діє Рада національної безпеки, а допоміжним органом є Канцелярія, яка формується самим президентом. З питань особливого державного значення президент може скликати Раду кабінету, тобто Раду міністрів, яка засідає під його керівництвом, проте Раді кабінету компетенція Ради міністрів не належить.

Президент Республіки обирається народом на п'ятирічний термін шляхом загальних, рівних, прямих виборів і таємного голосування. Вибори президента призначаються маршалом Сейму. У відносинах із гілками влади президент виконує функції арбітра. У випадках, визначених у Конституції, він має право на скорочення повноважень Сейму і Сенату. Висуває кандидатуру голови Ради міністрів, приймає відставку Ради міністрів, відкликає міністра, якому Сейм висловив вотум недовіри. Видає акти: розпорядження, накази, постанови, які мають відповідати законам. Ці акти дійсні за наявності підпису голови Ради міністрів (контрасигнатура). Не потребують контрасигнатури такі акти, як призначення парламентських виборів, скликання перших засідань палат, розпуск Сейму, законодавча ініціатива, призначення загальнонаціонального референдуму, підписання закону чи відмови у ньому, опублікування закону чи міжнародного договору, послання до парламенту чи палат, звернення до Конституційного трибуналу чи Верховної палати контролю, здійснення кадрових повноважень, рішення щодо помилування і громадянства, нагородження, відставки.

Рада міністрів згідно з Конституцією здійснює внутрішню і зовнішню політику держави. Вона керує урядовою адміністрацією, а голова урядової адміністрації є начальником корпусу державної служби.

Президент призначає голову Ради міністрів і за його поданням інших членів уряду. Якщо президент не призначає членів Ради міністрів або Сейм відмовляє уряду в довірі, Сейм має сам обрати уряд. Якщо ж він цього не робить, то право призначення уряду знову переходить до президента. Якщо і новий уряд не отримає довіри, то президент розпускає Сейм і призначає нові вибори (Конституція замість слова «розпуск» вживає вираз «скорочення терміну їхніх повноважень»). У Конституції використана німецька модель так званого конструктивного вотуму недовіри: Сейм може висловити недовіру уряду лише шляхом обрання нового голови Ради міністрів. Це наближає країну до популярної в Європі парламентсько-кабінетної системи влади.

У Польщі (як зрештою й у переважній більшості демократичних країн) Конституцією не передбачено створення спеціального інституту парламентської коаліції. Уряду необхідно лише отримати вотум довіри. Це у певних випадках забезпечує функціонування уряду парламентської меншості.

Що стосується повноваження президента Польщі стосовно органів судової влади, то спроба польських законодавців запровадити в країні чіткий розподіл влади знайшла обмежене вираження у зміні повноважень та підпорядкуванні органів правосуддя. Найзначнішим проявом цього процесу стало об’єднання Прокуратури та Міністерства юстиції, яке відбулося у грудні 1989 р. під час роботи над новою Конституцією. Серед цих повноважень президента Республіки Польща виокремлюють два головні, що традиційно вважаються прерогативами Глави Держави: право призначати суддів та право на помилування. Стверджується, у тому числі на основі аналізу фактичного стану речей, що саме крізь призму цих повноважень можна помітити вплив президента на правосуддя.

Також серед повноважень президента є підкріплене чинною Конституцією право на призначення референдуму. За різними оцінками ця конституційна норма є нечіткою. Зокрема, вона дає президенту необмежене право визначати предмет референдуму, оскільки вказує на те, що референдум може бути проведений із питань, що мають загальнодержавне значення.

Крім традиційного для статусу Глави Держави права давати польське громадянство та позбавляти його президент має повноваження щодо Національного банку Республіки Польща, Верховної палати контролю та Всепольської ради радіомовлення і телебачення. Так, повноваження президента щодо призначення голови Національного банку та його заступників підтверджують поспіль уже три польські Конституції. Це робить голову Національного банку фігурою, незалежною від політичних впливів.

При розгляді повноважень президента щодо Верховної палати контролю зазначається, що право на проведення перевірок визначених законом суб’єктів має не лише президент, але й Сейм. Такий підхід приніс користь передусім польському суспільству, зробивши доступними для нього відомості про використання народних коштів, у тому числі спрямованих на організацію роботи канцелярії президента та Сейму. Вивчення цього досвіду, безумовно, корисне для України.

Надзвичайно важливим конституційним органом, стосовно якого президент Польщі може застосовувати правові дії, є Всепольська рада радіомовлення і телебачення. Результатом демократизації суспільного життя у Польщі стало перетворення державного телебачення та радіо на суспільне. Їхній статус закріплено конституційно, є також профільний закон, який унормовує всі аспекти діяльності цього надзвичайно потужного медіаресурсу країни. У результаті законодавчої діяльності Польща отримала дійсно незаангажоване, потужне громадське радіо та телебачення, що є позитивним прикладом для України.

Польща зробила великий стрибок у становленні та розвитку місцевого самоврядування. Його конституційне реформування відбулося в 1997 р. Норми, що стосуються місцевого самоврядування, згадувалися у двох розділах Конституції. У першому розділі «Річ Посполита» було визначено основні принципи політичного устрою Польщі. Серед них знайшлося місце і самоврядуванню, концепцію якого Конституція (ст. 16) визначає так: «Самоврядна спільнота виконує визнані за нею публічні завдання від власного імені й під власну відповідальність». У формулюванні «діяльність від власного імені й під власну відповідальність» полягає суть польської концепції самоврядної самостійності. У Польщі, наприклад, існують три види місцевих громад: самоврядна громада (в межах гміни), локальна самоврядна громада (у межах повіту) і регіональна самоврядна громада (у межах воєводства). Один мешканець є членом кожної з перелічених громад, проте між ними немає жодної залежності чи підлеглості.

Замість висновку

Сьогодні дуже важливе питання про прийняття ВРУ нової старої Конституції. Так, у розділі 13 чинної Конституції України визначається, що законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до ВРУ Президентом України або не менше ніж третиною народних депутатів України від конституційного складу ВРУ. Законопроект про внесення змін до Конституції України, попередньо схвалений більшістю від конституційного складу ВРУ, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії ВРУ за нього проголосувало не менше ніж дві третини від конституційного складу ВРУ. Враховуючи те, що найближча сесія парламенту має розпочатися 18 лютого, законопроект у разі розгляду на ній може бути прийнятий не раніше вересня 2014 р., тобто коли розпочнеться друга сесія парламенту.

Не менш актуальне і питання про набрання Конституцією чинності, адже є всенародно обрані ВРУ (2012) та Президент України (2010). Очевидно, що у 2014 р. слід було б одночасно провести і парламентські вибори, щоб нові гравці вступали у гру за новими правилами, але це потребує великого консенсусу та компромісу між владою і опозицією.

Позачергові вибори мають проводитися за пропорційною системою, згідно з якою депутат має бути прикріплений до конкретної фракції політичної партії, за списками якої він обирався (так званий імперативний мандат).

Досвід Польщі може виявитися корисним при підготовці проекту змін до Конституції України, але поки ніхто не збирається запроваджувати в Україні двопалатний парламент чи реформувати місцеве самоврядування відповідно до Європейської хартії. Тому зміни, запропоновані до нової старої Конституції, зможуть наполовину задовольнити вимоги Майдану, але не вирішать принципову проблему балансу влади у системі «Президент – парламент – уряд».

Ольга ВІТАК
незалежний оглядач
Спеціально для «Правового тижня»