Про передумови належного функціонування адміністративної юстиції

Першорядного значення реформування національного адміністративного права набуває з огляду на потреби належного функціонування адміністративної юстиції, система якої створена в Україні трохи більше року тому. Нинішній етап запровадження в Україні адміністративного судочинства свідчить про те, зокрема, як важко перебудувати вітчизняне адміністративне право на нових доктринальних засадах. Так, у Кодексі адміністративного судочинства України (далі – КАС) вперше в українському адміністративному законодавстві закріплено принцип верховенства права (ст. 8). Але проблема в тому, що він може залишатись на папері, оскільки можливостей його реального втілення у діяльності адміністративних судів у цьому ж Кодексі не передбачено. Дійсно, КАС (ч. 3 ст. 2) не вимагає, щоб адміністративні суди перевіряли, чи порушують рішення та дії владних суб’єктів права й інтереси людини. Передбачена тільки перевірка за деякими іншими ознаками, в першу чергу, з точки зору відповідності законам України. Але ж чи можна забезпечити судовий захист суб’єктивних прав особи від їхніх порушень без подібної перевірки? Тим самим загалом ставиться під сумнів виконання головного завдання адміністративного судочинства, яким в ч. 1 ст. 2 КАС визнано, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень. Адже, не перевіряючи діяльність публічної адміністрації на предмет таких порушень, неможливо захистити осіб від цих порушень. Інакше кажучи, формальне проголошення принципу верховенства права в КАС не підкріплюється реальними механізмами фактичного застосування цього принципу. Обов’язковий крок у реформуванні адміністративного права задля потреб ефективного функціонування адміністративної юстиції полягає також у відмові від абсолютизації управлінської природи адміністративного права. Внаслідок цієї абсолютизації в науці і практиці дотепер панує визначення адміністративного права винятково як «права управління» або «управлінського права». Насправді, управління - тільки частина (і до того ж не переважаюча) діяльності органів публічної адміністрації. В цьому легко переконатись, оглянувши перелік суспільних відносин, що складають предмет регулювання адміністративного права. Зокрема, серед всієї сукупності відносин, що регулюються нормами адміністративного права, абсолютно впевнено не можна віднести до «управлінських» щонайменше три групи дій органів публічної адміністрації: щодо розгляду індивідуальних справ в ході реалізації численних суб’єктивних прав (а водночас і обов’язків) фізичних і юридичних осіб; щодо розгляду в адміністративному порядку скарг та інших звернень громадян та юридичних осіб; нарешті, щодо застосування заходів адміністративного примусу (які не зводяться, як відомо, тільки до накладення адміністративних стягнень). Таким чином, предмет і, отже, нормативний масив адміністративного права складається, щонайменше, з двох частин - управлінської і неуправлінської. Це означає так звану «дихотомію» адміністративного права, яка має враховуватись при визначенні адміністративними судами предмету справ адміністративної юрисдикції. Переосмислення звичного розуміння метода адміністративного права - ще один обов’язковий крок у реформуванні українського адміністративного права. Таке переосмислення змушує погодитись з тим, що в адміністративно-правовому регулюванні, всупереч традиційному погляду, органічно поєднуються елементи як імперативного, так і диспозитивного методів правового регулювання. Виходячи з цього, треба заперечити проти загальнопоширеної тези про те, що в адміністративному праві імперативний метод знаходить свій прояв у найбільш «чистому», «класичному» вигляді. Здається, що ця теза залишається вірною тільки для кримінального права. В адміністративному ж праві застосовується змішаний метод, тобто органічно поєднуються елементи як імперативного, так і диспозитивного методів. Визнання принципово нового характеру та спрямованості адміністративного права аж ніяк не може бути самоціллю. Необхідно, щоб це знайшло практичне втілення у новій якості чинного адміністративного законодавства, відповідно до якого адміністративні суди повинні всебічно сприяти забезпеченню пріоритету прав людини, її правомірних інтересів і вимог. Загалом адміністративне право не повинно сприйматись ані суто управлінським, ані суто юрисдикційним (а тим більше каральним). Навпаки - і це головне - в адміністративному законодавстві людина повинна вбачати чи не найголовніший засіб забезпечення у сфері публічно-правових відносин максимально ефективної реалізації своїх прав і свобод, а також їх дієвого захисту у випадку будь-яких порушень. І саме ставлення до адміністративного права має стати домінуючою передумовою функціонування адміністративної юстиції України з метою забезпечення гармонійних взаємостосунків органів публічної влади з громадянами. На думку автора /// Вадим АВЕР’ЯНОВ
До демократичних стандартів взаємин влади і людини За роки незалежності України вирішальним орієнтиром державотворення було задекларовано прагнення до справжньої демократії, головним призначенням якої є подолання відчуження влади і народу. У цьому напрямі за час, що минув, робилося багато, але, на жаль, не достатньо. Найвагомішим здобутком у державо- і правотворчій сфері стало прийняття нової Конституції України, яка визнала людину «найвищою соціальною цінністю», перед якою держава мала б відповідати за свою діяльність. Тим не менш кожний з нас реально ще не відчуває себе гідним членом громадянського суспільства, в якому, за відомим твердженням І. Канта, кожна особа визнається абсолютною цінністю, володіє гідністю і не може бути засобом здійснення ніяких планів. Всупереч цьому, нам так і не вдалося подолати принципову ваду вітчизняного державного механізму – «панування» влади над людиною замість «служіння» її інтересам. Все ще не можемо усвідомити просту істину, що влада, в кінцевому підсумку, – це, за визначенням видатного українського правознавця і філософа Б.О. Кістяківського, не панування осіб, наділених владою, а служіння цих осіб на користь загального блага. Саме у цьому, полягає, з одного боку, демократичний вимір влади, а з іншого – її моральний імператив. Не дотримуючись його, держава працює не на інтереси людей, а на себе, точніше – на інтереси правлячої еліти. Хоча, за словами того ж мислителя, як тільки влада втрачає моральне виправдання, вона неминуче гине. Тому забезпечити сьогодні справді демократичну спрямованість влади – це не гіпотетичний намір української держави, а її нагальний обов’язок, визначений Конституцією України. На жаль, за минулий час було занадто мало зроблено для запровадження у взаємостосунках між владою і людиною якісно нових, демократичних стандартів, юридична регламентація яких досягається за допомогою норм адміністративного права. Воно у нас все ще зберігає основні «родимі плями» пострадянської правової системи, в якій адміністративне право виступає переважно важелем примусу, втручання у приватне життя, застосування численних заборон і заходів відповідальності. До такого адміністративного права ми за багато років життя у тоталітарно-демократичній державі настільки звикли, що й досі не завжди помічаємо ганебність подібного становища. Парадоксально, але тільки позаминулого року набув чинності закон дійсно європейського зразка – це Кодекс адміністративного судочинства України, в якому вперше у вітчизняному адміністративному законодавстві проголошено принцип верховенства права, що зобов’язує суб’єктів влади дотримуватись беззаперечного пріоритету прав і свобод людини. З огляду на це найближчим часом потрібно значно активізувати зусилля щодо докорінного оновлення чинного адміністративного законодавства. Адже подібні заходи було передбачено ще розробленою у 1998 р. Концепцією реформи адміністративного права України. Новий, демократичний вигляд цієї провідної галузі національного права залежатиме головним чином від прийняття таких основоположних актів, як Адміністративно-процедурний кодекс, Кодекс адміністративної відповідальності (замість Кодексу України про адміністративні проступки), Кодекс доброчесної поведінки державних службовців, нова редакція Закону «Про державну службу», Дисциплінарний статут державної служби, закони про органи виконавчої влади усіх рівнів тощо. Звісно, за умови, що у змісті цих та подібних законів належною мірою відбиватимуться демократичні стандарти, котрі здатні забезпечити європейський рівень вітчизняного адміністративного права – найефективнішого юридичного засобу гармонізації взаємин між владою і людиною.