Самовільне зайняття земельних ділянок і самовільне будівництво

Самовільне зайняття земельних ділянок в Україні вже давно стало звичним, а в деяких регіонах навіть масовим явищем. Ще зовсім недавно експерти пов’язували настання подібних проявів «зухвальства» із недосконалістю чинного законодавства та відсутністю кримінальної відповідальності за це – впродовж останніх 6 років (від прийняття нового Кримінального кодексу України) самозахоплення було лише простим правопорушенням. Щоправда, причини треба шукати глибше. Зокрема, слід звернути увагу на значну корумпованість органів державної влади та місцевого самоврядування, які часто несправедливо можуть надавати певні преференції «своїм людям». 11 січня ц.р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки». Даний Закон набув чинності 3 лютого ц.р. і, по суті, додав до цивільно-правової та адміністративної відповідальності за самовільне зайняття, ще й кримінальну. Найцікавіше, що Кримінальний кодекс України 1960 р. у ст. 199 містив норми щодо кримінальної відповідальності за самовільне захоплення земельної ділянки та самовільне будівництво будинків та споруд. Зокрема, Кодекс 1960 р. передбачав, що самовільне зайняття земельної ділянки, якщо за такі ж дії протягом року було застосовано адміністративне стягнення, карається виправними роботами на строк від шести місяців до одного року або штрафом від п’ятнадцяти до двадцяти п’яти мінімальних розмірів заробітної плати, а за самовільне будівництво будинків або споруд, якщо за такі ж дії протягом року було застосовано адміністративне стягнення, карається виправними роботами на строк від шести місяців до одного року або штрафом у розмірі від п’ятнадцяти до двадцяти п’яти мінімальних розмірів заробітної плати, з конфіскацією незаконно споруджених будівель. У Кримінальному кодексі України 2001 р. ці норми зникли... Слід звернути увагу на те, що в Кримінальному кодексі України 1960 р. і самовільне зайняття земельної ділянки, і самовільне будівництво стояло в переліку аналогічних злочинів. Зараз їх не можна прирівнювати, адже самовільне будівництво може здійснюватися і на ділянці, на яку суб’єкт будівництва має право. Саме тому ст. 197-1 (набула чинності 3 лютого ц.р.) передбачає кримінальну відповідальність за самовільне будівництво будівель або споруд лише на самовільно зайнятій земельній ділянці (див. «Довідку «ПТ»). Стосовно самовільного будівництва на земельній ділянці, що належить суб’єкту будівництва, то законодавство передбачає лише адміністративну (ст. 97 Кодексу України про адміністративні правопорушення) та цивільно-правову відповідальність (ст. 376 Цивільного кодексу України). Відповідальність за самовільне зайняття землі Визначення поняття «самовільне зайняття земельних ділянок» міститься в Законі України «Про державний контроль за використанням та охороною земель». Відповідно до абзацу десятого ст. 1 цього Закону самовільне зайняття земельних ділянок – це будь-які дії особи, які свідчать про фактичне використання не наданої їй земельної ділянки чи намір використовувати земельну ділянку до встановлення її меж у натурі (на місцевості), до одержання документа, що посвідчує право на неї, та до його державної реєстрації. Так, відповідно до частин 1 та 2 ст. 125, ст. 126 Земельного кодексу України право власності та право постійного користування на земельну ділянку виникає після одержання її власником або користувачем документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою (державного акта), та його державної реєстрації, а право на оренду земельної ділянки виникає після укладення договору оренди і його державної реєстрації. До отримання зазначених документів майбутній власник має дотримуватись установленого законом порядку. Так, згідно з ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Крім того, існує загальна вимога щодо необхідності визначення меж земельної ділянки та оформлення права на земельну ділянку. Також Земельний кодекс України містить заборону щодо використання земельної ділянки до встановлення її меж у натурі (на місцевості), одержання документа, що посвідчує право на неї, та державної реєстрації (ч. 3 ст. 125 Кодексу). Тобто за законодавством без належного оформлення права власності, права користування чи оренди, та їх державної реєстрації будь-яке використання землі можна вважати самовільним зайняттям земельної ділянки. Водночас, у листі Державного комітету України по земельних ресурсах «Щодо застосування терміна «самовільне зайняття земельної ділянки» від 16 серпня 2006 р. № 14-17-4/6045 йдеться, що кваліфікація даного правопорушення правоохоронними органами здійснюється по-різному. Зокрема, досить часто громадяни та юридичні особи, яким земельні ділянки надані у власність чи користування рішеннями органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, приступають до їх використання до виникнення права власності чи права користування ними (до оформлення правовстановлюючих документів). Однак у цьому випадку має місце використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів, а не їх самовільне зайняття. Саме тому при притягненні у зазначених випадках порушників земельного законодавства за самовільне зайняття земельних ділянок органи прокуратури вносять протести на постанови про накладення адміністративних стягнень. Зазначені постанови скасовуються також за рішеннями суду у разі їх оскарження в суд. Це ж стосується земельних ділянок, право на які набуто на підставі міни, дарування, успадкування, інших цивільно-правових угод (зокрема, на підставі угод про купівлю-продаж майна чи земельних ділянок), якщо земельні ділянки використовуються без правовстановлюючих документів. Тобто як і у попередньому випадку землекористувач набув право на землю в установленому законодавством порядку і його дії не можна кваліфікувати як самовільне зайняття земельної ділянки, а лише як використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів, за що Кодексом України про адміністративні правопорушення відповідальності не передбачено. Неврегульованість даних відносин у чинному законодавстві призводить до неоднакового трактування терміна «самовільне зайняття земельної ділянки», що часто сприяє порушенню прав громадян-землекористувачів. У разі виявлення вищезазначених порушень, державний інспектор повинен діяти у такому порядку:

1. скласти акт перевірки, у якому зазначати, що земельна ділянка використовується без правовстановлюючих документів, а також вказати підстави, на основі яких набуто право на земельну ділянку (наявність рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, угоди про міну, дарування, успадкування, купівлю-продаж тощо);
2. одночасно із складанням акта видати припис особі, яка використовує земельну ділянку без правовстановлюючих документів, з вимогою припинити порушення земельного законодавства;
3. у разі невиконання припису, скласти протокол про адміністративне правопорушення за статтею 188-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення та видати повторний припис з такою ж вимогою. За невиконання вимог припису на порушника накладається адміністративне стягнення за статтею 188-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення;
4. після закінчення терміну, визначеного у повторно виданому приписі, державний інспектор перевіряє виконання вимог, зазначених у ньому, і складає акт перевірки (зазначає у ньому стан усунення порушення). Протокол про адміністративне правопорушення за невиконання повторного припису не складається, оскільки у ньому була зазначена аналогічна першому припису вимога (відповідно до статті 61 Конституції України ніхто не може бути двічі притягнутий до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення).

Якщо власник земельної ділянки чи землекористувач, після вжиття до нього усіх можливих санкцій, визначених Кодексом України про адміністративні правопорушення, не припинив порушення (продовжує використовувати земельну ділянку без правовстановлюючих документів), інспекційний орган направляє інформацію про виявлене порушення та вжиті до порушника заходи для відповідного реагування до: відповідної сільської, селищної чи міської ради або до відповідного органу виконавчої влади (за місцем розташування земельної ділянки); органу державної податкової служби; органу прокуратури. Запропонований порядок дій дозволить уникнути суперечностей при кваліфікації даного виду порушень земельного законодавства та досягти аналогічного застосовування та трактування терміна «самовільне зайняття земельних ділянок» контролюючими органами, органами прокуратури та судами. Таким чином, якщо ж в діях юридичної чи фізичної особи мало місце саме «самовільне зайняття земельної» ділянки, то така особа несе кримінальну, адміністративну та цивільно-правову відповідальність, проте сам факт самовільного зайняття земельної ділянки ще необхідно довести. Згідно із ст.ст. 6, 9 і 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель (інспекції) належить вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам. Так, відповідальність за самовільне зайняття земельних ділянок віднесено до порушень земельного (цивільно-правова відповідальність) законодавства згідно із ст. 211 Земельного кодексу України. А санкція передбачена ст. 212 Земельного кодексу України. Зокрема, самовільно зайняті земельні ділянки підлягають поверненню власникам землі або землекористувачам без відшкодування затрат, понесених за час незаконного користування ними. Приведення земельних ділянок у придатний для використання стан, включаючи знесення будинків, будівель і споруд здійснюється за рахунок громадян або юридичних осіб, які самовільно зайняли земельні ділянки. Повернення самовільно зайнятих земельних ділянок провадиться за рішенням суду. Труднощі перекладу Цивільний кодекс 1963 р. ввів у цивільне право поняття «самовільне будівництво». Зокрема, ст. 105 Кодексу визначала, що «громадянин, який збудував або будує жилий будинок, здійснив або здійснює його перебудову чи прибудову без встановленого дозволу, або без належно затвердженого проекту, або з істотними відхиленнями від проекту, або з грубим порушенням основних будівельних норм і правил (самовільне будівництво. – Авт.), не вправі розпоряджатися цим будинком чи частиною його (продавати, дарувати, здавати в найом тощо). За позовом виконавчого комітету районної, міської, районної в місті ради народних депутатів такий будинок або частина його можуть бути безоплатно вилучені судом і зараховані до фонду місцевої ради народних депутатів або за рішенням виконавчого комітету районної, міської, районної в місті ради народних депутатів знесені громадянином, який провадив самовільне будівництво, або за його рахунок. Чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення (1984 р.) також використовує термін «самовільне будівництво», проте визначення його поняття не дає. З січня ц.р. ст. 197-1 КК України передбачає кримінальну відповідальність за самовільне будівництво будівель або споруд. Отже, в українському праві традиційно закріпилося визначення «самовільне будівництво». Проте з набуттям чинності 16 січня 2004 р. новим Цивільним кодексом України в законодавство був введений термін «самочинне будівництво». Згідно із ч. 1 ст. 376 ЦК України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без належного дозволу чи належно затвердженого проекту, або з істотним порушенням будівельних норм і правил. Порівнюючи ст. 105 ЦК УРСР та ст. 376 ЦК України, можна дійти висновку, що самовільне та самочинне будівництво – поняття тотожні. На жаль, дотепер обидві норми широко застосовуються. Отже, будівництво вважається самочинним, якщо в діях є хоча б одна із ознак, передбачених ч. 1 ст. 376 ЦК України: 1) на земельній ділянці, яка не була відведена для будівництва, збудовані або будується житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно; 2) забудова проведена або здійснюється без одержаного у встановленому порядку дозволу чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил. З огляду на таке визначення цивілісти вважають, що дія цієї статті не поширюється на випадки розміщення на земельній ділянці об’єктів, які не пов’язуються із землею фундаментом і не визнаються у законодавстві нерухомістю. Для здійснення будівництва громадянин чи юридична особа повинні набути право власності, право користування або орендувати земельну ділянку та зареєструвати його. Без виконання цих дій здійснювати будівництво забороняється. Тому, попри те що особа отримала рішення місцевої ради або державної адміністрації про надання земельної ділянки в оренду, на приватизацію чи продаж та приступила до спорудження житлового будинку чи іншої нерухомості, таке будівництво кваліфікують як самочинне, оскільки у забудовника не виникло право на земельну ділянку для цієї мети. Довідка «ПТ» / Законодавство
Кримінальний кодекс України
Стаття 197-1 «Самовільне зайняття земельної ділянки та самовільне будівництво»

1. Самовільне зайняття земельної ділянки, яким завдано значної шкоди її законному володільцю або власнику, – карається штрафом від двохсот до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців.
2. Самовільне зайняття земельної ділянки, вчинене особою, раніше судимою за злочин, передбачений цією статтею, або групою осіб, або щодо земельних ділянок особливо цінних земель, земель в охоронних зонах, зонах санітарної охорони, санітарно-захисних зонах чи зонах особливого режиму використання земель, – карається обмеженням волі на строк від двох до чотирьох років або позбавленням волі на строк до двох років.
3. Самовільне будівництво будівель або споруд на самовільно зайнятій земельній ділянці, зазначеній у частині першій цієї статті, – карається штрафом від трьохсот до п’ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців, або обмеженням волі на строк до трьох років.
4. Самовільне будівництво будівель або споруд на самовільно зайнятій земельній ділянці, зазначеній у частині другій цієї статті, або вчинене особою, раніше судимою за такий саме злочин або злочин, передбачений частиною третьою цієї статті, – карається позбавленням волі на строк від одного до трьох років. 

Примітка. Відповідно до цієї статті шкода, передбачена частиною першою цієї статті, визнається значною, якщо вона у сто і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян. (Кодекс доповнено статтею 197-1 згідно із Законом N 578-V (578-16) від 11.01.2007)