Примусове вилучення земель приватної власності з мотивів суспільної необхідності «Перемігши в квітні 2007 р. у тендері на право проведення Євро-2012, Україна отримала шанс прискореними темпами побудувати якісні автошляхи, аеропорти та готелі, здобула додатковий стимул для розвитку всієї туристичної та транзитної інфраструктури і отримала певні гарантії їх затребуваності в Європі.
З цього приводу вважаємо за доцільне звернути увагу на досвід РФ, яка також готується прийняти масштабні міжнародні змагання (Олімпійські зимові ігри 2014 р. у м. Сочі), відтак, питання вилучення земель приватної власності в зв’язку з будівництвом олімпійських об’єктів там теж набуває гостроти. Конституція та Цивільний кодекс РФ закріплюють загально визнані принципи примусового відчуження земель для суспільних потреб – вилучення відбувається в судовому порядку та за умов попередньої рівноцінної компенсації власнику. Спеціальний Закон РФ визначає підстави та порядок вилучення земельних ділянок, необхідних для будівництва олімпійських об’єктів та розвитку прилеглої території»
Наслідком перемоги у тендері на право проведення Євро-2012 є шанс прискореними темпами побудувати якісні автошляхи, аеропорти та готелі. Сумнівів у необхідності таких об’єктів для України та її населення переважно не виникає. Жоден водій не відмовиться від якісної автомобільної дороги, жодна сім’я не заперечуватиме проти створення нових робочих місць.
Чи можна подолати конфлікт інтересів
Першим етапом будівництва будь-якого масштабного об’єкта, на кшталт аеропорту чи швидкісної автодороги, є проектування об’єкта та відселення з земельної ділянки під будівництво. Як не прикро, в Україні цей етап, ймовірно, може стати останнім, оскільки чимала кількість земельних ділянок вже знаходиться в приватній власності фізичних та юридичних осіб. Згідно із ст. 78 ЗКУ виключне право володіти, використовувати та розпоряджатися земельною ділянкою має її власник. Нічого поганого в інституті приватної власності на землю немає, більше того, право власності на землю встановлено ст. 14 Конституції України. Однак під час будівництва автомагістралі, наприклад, слід ураховувати особливості рельєфу, щільність ґрунтів, розташування населених пунктів тощо. Крім того, загальна вартість проекту повинна відповідати принципам розумності та необхідності.
Безумовно, у разі вилучення земель приватної власності для суспільних потреб виникатимуть конфлікти інтересів власників землі, з одного боку, та територіальних громад і держави – з іншого, позаяк власники намагатимуться тлумачити своє право власності на земельну ділянку як абсолютне. Однак світова практика правового регулювання земельних відносин, розглядаючи правову природу примусового припинення права власності на землю, однозначно підтримує обмеженість такого права суспільними та державними інтересами.
Вилучення земель приватної власності з мотивів суспільної необхідності здавна практикується в Європі. Зокрема, у Франції в 1796 р. Декларація прав людини і громадянина закріпила, що приватна власність є священним та недоторканим правом, яке може бути відчужено лише у випадку суспільної необхідності за справедливе попереднє відшкодування. У Німеччині відчуження земельних ділянок в інтересах суспільства також можливе. Однак такі інтереси мають визначатися законом і бути вагомими, оскільки на противагу покладено не менше соціальне благо – право приватної власності. До таких інтересів можуть належати, зокрема, будівництво автошляхів та аеропортів. Що стосується України, то загальні засади вилучення земель приватної власності з мотивів суспільної необхідності встановлені в ст. 41 Конституції України: «Примусове відчуження об’єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об’єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану».
Однак порядок примусового вилучення земель приватної власності законодавством не встановлений, тому на практиці зазначену норму конституції застосувати досить складно. Крім Конституції України, примусове відчуження земельних ділянок приватної власності з мотивів суспільної необхідності регулюється ЦКУ від 16 січня 2003 р., ЗКУ від 25 жовтня 2001 р., законами «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 р. та «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» від 12 липня 2001 р., а також постановами КМУ «Про експертну грошову оцінку земельних ділянок» від 11 жовтня 2002 р. та «Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» від 19 квітня 1993 р.
Що є суспільною необхідністю?
Встановлене Конституцією поняття «суспільна необхідність» є підставою для примусового вилучення приватної власності, тому важливим вбачається його тлумачення в законодавстві. Однак у різних нормативно-правових актах воно має різний зміст, відтак, створює різні правові наслідки.
Так, Конституція, норми якої мають пряму дію, передбачає примусове відчуження об’єктів приватної власності (зокрема, земельних ділянок) не лише у випадку надзвичайного стану чи війни, але й з мотивів суспільної необхідності. Фактично в цій конституційні нормі законодавець розрізняє поняття «суспільна необхідність» та «надзвичайний стан (війна)» і передбачає для них різні механізми викупу приватної власності. У випадку відчуження приватної власності з мотивів суспільної необхідності відшкодування вартості майна має бути повним та попереднім, а у випадку надзвичайного стану чи війни дозволяється наступне повне відшкодування.
Положення ст. 350 ЦКУ не суперечать положенням Конституції: викуп земельної ділянки у зв’язку з суспільною необхідністю здійснюється за згодою власника або примусово за рішенням суду в порядку, встановленому законом. Згідно з п. 2 тієї ж статті рішення про викуп земельної ділянки в зв’язку із суспільною необхідністю приймає орган місцевого самоврядування або орган влади, який попереджає власника не менше ніж за рік до вилучення. Викупна ціна земельної ділянки має включати ринкову вартість ділянки та нерухомості, що на ній знаходиться, а також збитки власника, пов’язані з викупом, включаючи втрачену вигоду. В разі якщо сторони не можуть узгодити ціну, питання має вирішуватись в судовому порядку.
Більш детально питання примусового викупу земель приватної власності мав би врегулювати ЗКУ, прийнятий у 2001 р., тобто після прийняття Конституції, але до прийняття ЦКУ. Однак у Земельному кодексі, на відміну від Конституції, законодавець оперує поняттями «суспільних потреб» (до яких ст. 146 ЗКУ відносить, з-поміж іншого, будівництво доріг та аеропортів) та «суспільної необхідності» (що за текстом ст. 147 ЗКУ фактично ототожнюється із поняттям «надзвичайного стану і війни»). Стаття 146 ЗКУ передбачає викуп земельної ділянки для суспільних потреб лише за згодою власника, тоді як за ст. 147 ЗКУ можливе примусове відчуження земельної ділянки приватної власності.
Під час прийняття ЗКУ у 2001 р. основною метою законодавця було захистити право власності на землю, запобігти можливим зловживанням та мінімізувати вплив інших дестабілізаційних чинників. Однак таке беззастережне відстоювання права власності не завжди відповідає як інтересам держави, так і довгостроковим інтересам самих приватних власників. З огляду на те, що проведення в Україні Євро-2012, безумовно, сприятиме розвитку всіх галузей економіки України та дозволить підняти рівень життя та добробуту більшої частини населення, видається необхідним суттєво вдосконалити ту частину законодавства України, яке регулює питання примусового відчуження земель приватної власності з мотивів суспільної необхідності.
Слід зазначити, що спроби уніфікувати положення про примусове відчуження земель приватної власності вже робилися. Так, 19 квітня 2007 р. ВР прийняла Закон № 2141 «Про вилучення земель права приватної власності», який не встановлює критеріїв, за якими орган влади має право обирати для вилучення ту чи іншу ділянку, фактично залишаючи це на розсуд чиновників. Так само він не встановлює чіткого механізму викупу та примусового відчуження земельних ділянок для суспільних потреб. Крім того, деякі статті заперечують одна одну: наприклад, ст. 8 вказаного Закону встановлює, що викуп земельної ділянки можливий лише за згодою власника, однак не встановлює правових наслідків його відмови. Водночас ст. 13 передбачає, що в разі відмови власника від викупу ділянки для суспільних потреб або неукладення угоди у встановлений законом строк орган місцевої чи державної влади «звертається з позовом до суду про викуп земельної ділянки». Ці та інші недоліки зумовили повернення цього Закону Президентом у ВРУ на доопрацювання як такого, що не забезпечує гарантовану Конституцією непорушність права приватної власності, є концептуально недосконалим і не визначає механізмів законного та справедливого примусового відчуження земельних ділянок.
Закордонний досвід
З цього приводу вважаємо за доцільне звернути увагу на досвід РФ, яка також готується прийняти масштабні міжнародні змагання, відтак, питання вилучення земель приватної власності в зв’язку з будівництвом олімпійських об’єктів там набуває гостроти. Конституція та Цивільний кодекс РФ закріплюють загально визнані принципи примусового відчуження земель для суспільних потреб – вилучення відбувається в судовому порядку та за умов попередньої рівноцінної компенсації власнику. Спеціальний Закон РФ «Про організацію та проведення XXII Олімпійських зимових ігор 2014 р. у м. Сочі…» (набув чинності 23 листопада 2007 р.) визначає підстави та порядок вилучення земельних ділянок, необхідних для будівництва олімпійських об’єктів та розвитку прилеглої території.
Передусім Закон визначає розміщення олімпійських об’єктів та розвиток прилеглих до них територій як підставу для примусового відчуження земельних ділянок та об’єктів нерухомості, що на них розташовані, на період з 1 січня 2008 р. до 1 січня 2014 р. на всій території Краснодарського краю. Закон також передбачає чіткий порядок вилучення земельних ділянок: 1) уряд та місцева влада формують перелік земельних ділянок, що надаватимуться замість вилучених ділянок; 2) рішення про вилучення земельної ділянки приймає адміністрація Краснодарського краю (таке рішення не підлягає реєстрації органами реєстрації прав на нерухоме майно); 3) протягом 7 днів після прийняття рішення про вилучення: рішення публікуються в пресі, на сайті адміністрації та повідомляються власникам ділянок; адміністрація укладає з експертами угоду на проведення оцінки відповідної земельної ділянки, об’єктів нерухомості, що на ній розташовані, та збитків власника; оцінка проводиться протягом 30 днів, результати надсилаються власнику ділянки та адміністрації краснодарського краю.
Протягом 20 днів після отримання експертної оцінки адміністрація складає проект угоди про викуп земельної ділянки та направляє на ознайомлення власнику. Викупна ціна не може бути більшою, ніж визначено експертною оцінкою. Якщо протягом двох місяців після отримання власником проекту угоди угоду не укладено, адміністрація має право звернутися до суду для примусового вилучення земельної ділянки. Рішення суду про вилучення ділянки підлягає негайному виконанню.
Проаналізувавши зазначений Закон РФ, можна дійти висновку про ефективність передбаченого ним механізму вилучення земель приватної власності та чіткий опис підстав для цього. Однак рівень захисту прав власників земельних ділянок, на нашу думку, недостатній: залежність експертів, що проводять оцінку земельних ділянок, від владних структур не сприяє захисту прав власників, оскільки владні структури одночасно є і замовниками оцінки і платниками за угодою про відчуження земельної ділянки. Також відсутні критерії, за якими адміністрація Краснодарського краю та підрядні організації обирають земельні ділянки для вилучення.
Замість висновків
Об’єднавши позитивні здобутки правового регулювання примусового вилучення земель приватної власності для суспільних потреб в Україні і Росії та загальні тенденції світової практики для належного захисту права приватної власності та одночасного забезпечення суспільних інтересів, вважаємо доцільниим удосконалити чинне законодавство України наступним чином.
1. Внести (за допомогою відповідних суб’єктів) подання до КСУ про відповідність положень, закріплених у ст.ст. 146 та 147 ЗКУ, ст. 41 Конституції України.
2. Прийняти ЗУ «Про примусове відчуження земель приватної власності з мотивів суспільної необхідності» в новій редакції, в якій: а) віднести об’єкти, визначені в п. 1 ст. 146 ЗКУ (зокрема, будівництво автошляхів), до об’єктів, спорудження яких є «суспільною необхідністю»; б) визначити, що спорудження об’єктів, визначених державною програмою підготовки до проведення в Україні чемпіонату з футболу «Євро-2012», є суспільною необхідністю; в) визначити механізм проведення незалежної оцінки викупної ціни об’єктів приватної власності та порядок призначення/обрання експертів-оцінювачів, який забезпечував би їхню незалежність від владних структур; г) визначити критерії, за якими приймається рішення про примусове відчуження або викуп кожної окремої ділянки; д) визначити державні чи місцеві органи влади, уповноважені вести переговори та укладати угоди про викуп із власниками; е) визначити джерела та механізми фінансування викупу земельних ділянок приватної власності з мотивів суспільної необхідності.
|
|
Юридичні компанії України ______________________________
______________________________
|