Особливості управління об’єктами держвласності

Питання належного законодавчого врегулювання процесу управління об’єктами державної власності є надзвичайно актуальним. Це пов’язано з тим, що в Україні, попри активні приватизаційні процеси та закріплення в основних програмних документах уряду завдань щодо його оптимального скорочення, державний сектор економіки і досі становить значну частку всієї української економіки. При цьому гостра необхідність належного управління цією галуззю обумовлюється тим, що переважна кількість підприємств, що залишені у державній власності, мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави загалом, та не можуть бути приватизовані. Правові основи управління ВР України 21 вересня 2006 р. прийняла ЗУ «Про управління об’єктами державної власності» за № 185-V (далі – Закон), що відповідно до Конституції визначає правові основи управління об’єктами державної власності, визначає об’єкти управління державної власності, коло суб’єктів та їх повноваження щодо управління цими об’єктами. Закон об’єднав у собі правила управління об’єктами державної власності, які існували до цього часу, але були розпорошені у різних нормативно-правових актах (переважно підзаконних), а також закріпив нові правила, по-новому визначив суб’єктів управління та перерозподілив їх повноваження. До суб’єктів управління об’єктами державної власності ст. 4 Закону відносить: Кабмін; ФДМУ; міністерства та інші органи виконавчої влади; органи, які здійснюють управління державним майном відповідно до повноважень, визначених окремими законами; державні господарські об’єднання, державні холдингові компанії, інші державні господарські організації; юридичні та фізичні особи, які виконують функції з управління корпоративними правами держави; НАН України, галузеві академії наук. Повноваження Кабміну Закон закріпив конституційно визначений статус Кабміну як найвищого органу, що здійснює управління об’єктами державної власності, та визначив його провідну роль у системі суб’єктів управління об’єктами державної власності. Так, згідно з п. 5 ст. 116 Конституції Кабмін здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону. Конституційний Суд у рішенні від 1 липня 1998 р. № 9-рп у справі за конституційним поданням Президента щодо приватизації державного майна (справа № 01/1501-97) дійшов висновку, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють права власника в межах, визначених Основним Законом, а Кабмін конституційно визнаний тим органом, на який покладено управління державним майном відповідно до закону. Визначаючи провідну роль Кабміну в управлінні об’єктами державної власності, Закон надає йому відповідні повноваження у цій сфері. Так, згідно із ч. 1 ст. 5 Закону Кабмін є суб’єктом, що визначає об’єкти управління державної власності, стосовно яких виконує функції з управління, а також об’єкти управління державної власності, повноваження з управління якими передаються іншим суб’єктам, визначеним цим Законом. Ураховуючи наведене положення, Кабмін уповноважений Законом здійснювати управління об’єктами державної власності як безпосередньо, так і шляхом передачі повноважень з управління іншим, визначеним у цьому Законі, суб’єктам управління, і саме до його компетенції належить визначення, які суб’єкти та якими об’єктами здійснюватимуть управління. Здійснюючи управління об’єктами безпосередньо, Кабмін володіє повним обсягом повноважень, що передбачені для інших суб’єктів управління. Його повноваження в сфері управління об’єктами державної власності передбачені в ЗУ «Про Кабмін», що був прийнятий ВР України 21 грудня 2006 р. за № 514-V. Відповідно до ч. 1 ст. 26 цього Закону уряд у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, може утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно державні господарські об’єднання, підприємства, установи та організації, зокрема, для здійснення окремих функцій з управління об’єктами державної власності. Кабмін затверджує положення та статути державних господарських об’єднань, підприємств, установ та організацій, розмір асигнувань на їх утримання і граничну чисельність працівників, призначає на посаду та звільняє з посади їх керівників та заступників керівників. Водночас ч. 1 ст. 21 ЗУ «Про Кабмін» передбачає, що уряд здійснює відповідно до Закону управління об’єктами державної власності, зокрема корпоративними правами, делегує в установленому законом порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об’єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб’єктам господарювання. Кабмін як провідний орган у сфері управління об’єктами державної власності уповноважений Законом деталізувати його положення з метою визначення порядку реалізації іншими суб’єктами управління об’єктами державної власності певних визначених цим Законом повноважень, зокрема, шляхом визначення порядку встановлення критеріїв ефективності управління об’єктами державної власності, визначення порядку здійснення контролю за виконанням функцій з управління об’єктами державної власності; спрямування коштів, визначених Державним бюджетом України, на фінансування витрат, пов’язаних із викупом часток (акцій, паїв) вторинної емісії господарських організацій з корпоративними правами держави, та заходи щодо реструктуризації, досудової санації та інші заходи, які стосуються функціонування об’єктів державного сектору економіки; відрахування до державного бюджету частини чистого прибутку (доходу) державними, зокрема казенними, підприємствами та їх об’єднаннями, господарськими структурами; конкурсного відбору керівників державних суб’єктів господарювання та оплати їх праці, тощо. З моменту прийняття Закону уряд на його виконання затвердив Порядок формування та реалізації дивідендної політики держави (постанова КМУ від 12 травня 2007 р. № 702), Порядок відчуження об’єктів державної власності (постанова КМУ від 6 червня 2007 р. № 803), Порядок прийняття рішення щодо проведення додаткових емісій акцій, їх викупу державою або внесення додаткових вкладів до статутних капіталів господарських товариств (постанова КМУ від 6 червня 2007 р. № 797), Порядок здійснення контролю за виконанням функцій з управління об’єктами державної власності (постанова КМУ від 19 червня 2007 р. № 832), Порядок списання об’єктів державної власності (постанова КМУ від 8 листопада 2007 р. № 1314). Особливі повноваження ФДМУ Як наголошувалося, крім уряду, Закон передбачає широке коло інших суб’єктів управління об’єктами державної власності. Так, він містить перелік повноважень об’єктів державної власності, якими наділяються згадані у ст. 4 суб’єкти управління. При цьому повноваження деяких із цих суб’єктів Закон суттєво змінив. ФДМУ, який Законом виділено як окремий суб’єкт управління, наділений особливими повноваженнями у сфері управління об’єктами державної власності, зокрема, стосовно корпоративних прав держави. Так, відповідно до ст. 5 Закону Кабмін приймає за поданням ФДМУ рішення про передачу повноважень з управління корпоративними правами держави уповноваженим органам управління та господарським структурам, а також рішення про достроковий продаж пакетів акцій (часток), закріплених у державній власності, або їх частини. Враховуючи це, на сьогодні виключно ФДМУ уповноважений готувати та вносити на розгляд Кабміну проекти актів уряду про зміну органу, вповноваженого здійснювати управління корпоративними правами держави. Стаття 7 Закону передбачає повноваження ФДМУ у сфері управління об’єктами державної власності щодо державних підприємств, установ і організацій щодо нерухомого та іншого окремого індивідуально визначеного державного майна, а також стосовно корпоративних прав держави. Зокрема, ФДМУ уповноважений виступати орендодавцем цілісних майнових комплексів державних підприємств, організацій, їх структурних підрозділів; здійснювати контроль за використанням орендованих цілісних майнових комплексів державних підприємств; виступати від імені держави засновником господарських організацій, до статутних фондів яких передається державне майно, зокрема, холдингових компаній та підприємств, які підлягають корпоратизації відповідно до законодавства; укладати та розривати контракти з державними контролерами згідно із встановленим Кабміном порядком. Слід зазначити, що деякі повноваження ФДМУ не передбачаються нормативно-правовими актами, що регулюють його діяльність. Відтак, з метою уникнення різного тлумачення при визначенні повноважень Фонду всі ці повноваження слід закріпити в ЗУ «Про ФДМУ». 19 квітня 2007 р. відповідний проект (реєстраційний № 1190 від 26 липня 2006 р.) був прийнятий ВР України, проте повернутий на доопрацювання з пропозиціями Президента. Інші суб’єкти управління Стаття 8 Закону звужує обсяг повноважень НАНУ та галузевих академій наук щодо об’єктів державної власності, переданих їм у безстрокове безоплатне користування, у порівнянні із повноваженнями, визначеними ЗУ «Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, галузевих академій наук та статусу їх майнового комплексу». У зв’язку з цим виникла потреба узгодження інших законодавчих актів у сфері регулювання відносин управління об’єктами державної власності із Законом. Як наголошувалося, Закон відносить державні господарські об’єднання, державні холдингові компанії, інші державні господарські організації до суб’єктів управління об’єктами державної власності. Слід звернути увагу на те, що Закон вносить зміни до порядку утворення, реорганізації та припинення таких державних господарських структур – згідно з п. 5 ч. 2 ст. 5 прийняття відповідних рішень віднесено до компетенції Кабміну. Стаття 9 Закону встановлює, якими повноваженнями наділяються ці структури як суб’єкти управління. Визначений перелік повноважень державних господарських структур щодо управління державним майном вужчий, ніж перелік повноважень, якими наділені уповноважені органи управління (міністерства та інші органи виконавчої влади). Водночас Закон не вирішує всі проблемні питання, що існували стосовно визначення статусу та повноважень цих суб’єктів управління, зокрема, у ньому відсутня норма, яка передбачає, що в таких випадках міністерство чи інший орган виконавчої влади позбавляється аналогічних повноважень щодо підприємств, які, наприклад, стають учасниками державного господарського об’єднання, але залишаються перебувати у сфері управління відповідного міністерства чи іншого органу виконавчої влади. Окремої уваги та ґрунтовного аналізу потребують питання нормативно-правового регулювання відносин з управління державним майном, що забезпечує діяльність Президента, Верховної Ради та Кабміну.