Європейські погляди на принцип верховенства права

Необхідність доктринального аналізу поглядів, що сформувалися в європейській юридичній науці і правозастосовчій практиці щодо визначення сучасного змісту та значення принципу верховенства права обумовлюється потребами демократичної трансформації правової системи України з урахуванням європейських принципів та стандартів Сучасні підходи щодо визначення змісту принципу верховенства права в європейських країнах значною мірою обумовлені історичним розвитком уявлень про державу і право у правових системах наймогутніших держав Середньовіччя та Нового Часу. Теорія правової держави та принцип законності Принцип законності був запроваджений у французькій правовій доктрині після Великої французької революції 1789 р. для протиставлення королівській сваволі, унеможливлення покарання особи без суду та слідства, всебічного захисту прав і законних інтересів людини та громадянина. Сучасне доктринальне тлумачення принципу законності у французькій правовій доктрині пропонує визначати даний принцип як частину більш загального принципу, яким встановлюються вимоги щодо дотримання всієї сукупності правових норм. Таким загальним принципом, який має засадниче, основоположне значення, визнається принцип верховенства права. Обрання саме такого засадничого принципу відповідає вимогам щодо визнання, утвердження та забезпечення реалізації принципу верховенства права, що знайшли своє відображення в основних джерелах європейського та міжнародного права. В свою чергу, теорія правової держави, на думку німецького вченого Конрада Гессе, створює, структурно організовує та гарантує сукупність юридичного порядку, необхідного як для існування особи, так і для суспільного життя. Специфічним засобом цього порядку є закон. Останній визначає юридичне положення особи, регулює життєві умови та упорядковує їх. Правова держава є державою закону. У деяких інших країнах принцип правової держави був закріплений у конституціях в оновленому, модифікованому значенні – з використанням лише окремих термінологічних положень німецької правової доктрини. Наприклад, у ст. 5 Конституції Швеції закріплені наступні положення: «Принципи діяльності держави регулюються правом. Право є основою та рамками діяльності держави. Діяльність держави має відповідати публічним інтересам та бути пропорційною визначеним цілям». Також важливо відмітити, що у Великобританії принцип правової держави у згаданому значенні ніколи не використовувався. Британська доктрина та неписана Конституція закріпили принцип верховенства права (або панування права), який вагомим чином вплинув як на розвиток континентальних правових доктрин, так і на сучасне розуміння змісту принципу верховенства права у нормативних документах провідних регіональних європейських організацій. Разом з тим на сьогодні доктринальне тлумачення принципу верховенства (панування) права у британській правовій доктрині наблизилося до континентального розуміння цієї правової категорії. Але певні відмінності все ще залишаються, зокрема, вони стосуються загальних засад відправлення правосуддя. Три концепції Дайсі Принцип верховенства (панування) права отримав доктринальне тлумачення як центральний елемент британської Конституції завдяки Альберту В. Дайсі, який, зокрема, відмічав, що необхідно відрізняти три близькі за своїм змістом концепції. Панування права – ніхто не може бути зобов’язаний нести негативні наслідки у встановленому законом порядку сам або своїм майном, окрім як у випадку прямого порушення закону, у передбаченому законом порядку, в суді загально юрисдикції. Верховенство права – не лише те, що жодна людина не може бути над законом, але й те (і це важливий момент), що до кожної людини, незалежно від посади або умов застосовуватиметься один (загальний, звичайний) закон, а справа підлягає розгляду в одному (загальному, звичайному) суді. Панування духу законності – проникненість змісту Конституції верховенством права завдяки загальним конституційним принципам (наприклад, право на особисту свободу, право на публічні збори), які є результатом судових рішень, що визначають права індивідів у окремих справах, розглянутих судами, та оскільки у багатьох іноземних конституціях надаються гарантії прав індивідів, які виникають, або можливо виникли з загальних принципів конституції. Принцип верховенства права ЄС Поряд з розглянутим вище закріпленням принципу верховенства права у конституціях багатьох європейських країн важливо відмітити міжнародно-правовий аспект застосування цієї правової категорії, який набув значного поширення з середини ХХ століття. Вимоги щодо утвердження та дотримання принципу верховенства права  закріплені у багатьох міжнародних договорах, угодах, деклараціях та хартіях, статутах та документах провідних міжнародних та європейських регіональних організацій. З урахуванням цього набули розвитку міжнародно-правовий та євроінтеграційний аспекти розуміння концепції та принципу верховенства права, а в ЄС на основі останньої було запроваджено принцип верховенства права ЄС. Поряд із традиційним розумінням змісту та ролі конституційного принципу верховенства права, на міжнародному та європейському регіональному рівні певні трансформації його змісту проявилися у зв’язку з використанням даної категорії провідними європейськими регіональними організаціями в контексті євроінтеграційних процесів, створення нових форм співробітництва (союзів, правових просторів та їх підвидів, etc.). Європейські регіональні організації  нормативно закріпили принцип верховенства права як засадничий, основоположний по відношенню до правових систем як власне цих організацій так і правових систем держав-членів зазначених міжнародних організацій в цілому. В основу правопорядку ЄС покладено фундаментальні принципи – «свободи, демократії, поваги прав людини і основних свобод, а також верховенства права», – що знайшло формальне закріплення у ст. 6 (колишній статті F) «Договору про Європейський Союз». Та, по-друге, новацію права ЄС, відповідно до якої закріплюється новий принцип – «верховенство права ЄС», – який виступає ключовою домінантою у співвідношенні норм права окремих європейських країн-членів ЄС та «acquis communautaire». Наведений приклад нового аспекту значення базового розуміння значення принципу верховенства права свідчить, зокрема, про високий авторитет ідеї верховенства права як ідеалу, спільного для європейських країн. Вимоги щодо дотримання принципу верховенства права закріплені у Преамбулі та ст. 3 Статуту РЄ, де визначено, що «Усі члени Ради ... визнають принцип верховенства права». Крім цього, застосування принципу верховенства права визнається необхідним у багатьох джерелах права РЄ . Крім цього, розроблений Директоратом з правових питань РЄ посібник «Адміністрація і Ви» (англ. – «Administration and You») визначає, що принципи адміністративного права ґрунтуються на тому переконанні, що держави приймають та практично застосовують основоположний конституційний принцип верховенства права, який складається з таких чинників: 1) кожна особа – фізична або юридична – є суб’єктом права; 2) кожна особа повинна мати можливість знати свої права та обов’язки відповідно до закону; 3) додержання закону кожною особою можливе лише за умови здійснення контролю суддями, які є незалежними у здійсненні своїх функцій і рішення яких є обов’язковими для виконання. Хоча для держав – членів РЄ даний посібник не має обов’язкового характеру резолюції або рекомендації, прийнятої Комітетом Міністрів згідно зі Статутом РЄ, проте принципи, які містить у собі ця книга, є значною мірою відображенням: положень Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, а також деяких протоколів та інших документів РЄ в сфері захисту прав людини; прецедентного права Європейської Комісії та Євросуду; а також конвенцій, рекомендацій і резолюцій РЄ, що стосуються адміністративного права. Відмежування принципів На сучасному етапі розвитку інституту публічної адміністрації в європейській правовій доктрині побудова системи принципів адміністративного права здійснюється на основі визнання основоположного конституційного принципу верховенства права. У цьому зв’язку, перш за все, необхідно врахувати те, що західними дослідниками проводиться чітке відмежування змісту принципу законності та принципу верховенства права. У вищезгаданому посібнику РЄ «Адміністрація і Ви» принцип законності визначається як відповідність з конституцією, загальними принципами права, законами та підзаконними актами, звичаєвими або договірними нормами міжнародного права, що є частиною національного законодавства, судовими рішеннями, що відповідно до національного законодавства мають юридичну силу, відповідними адміністративними актами, якщо вони можуть застосовуватися судом. Сучасне розуміння принципу верховенства права в європейській юридичній думці хоча і розвинулося на доктринальних позиціях, сформованих А. Дайсі, але значним чином трансформувалося в контексті глобалізаційних, європейських інтеграційних та інших аспектів реформування світового правопорядку. Зарубіжні юристи та філософи на сьогоднішній день розділяють три основних типи сучасного тлумачення змісту принципу верховенства права: 1) формальне; 2) субстанційне (матеріально-правове) та 3) функціональне. В основу цього поділу покладено критерії, за якими може бути оцінено нормативне закріплення та можливості практичної реалізації принципу верховенства права. На нашу думку, в адміністративно-правовій доктрині України потребують розвитку усі перелічені вище типи сучасних підходів щодо тлумачення змісту принципу верховенства права, адже вітчизняна традиція застосування цього принципу, як і вітчизняна традиція демократичного розвитку правової системи України вцілому, є не достатньо тривалою для забезпечення реалізації принципу верховенства права. Також слід особливо відмітити той факт, що принцип верховенства права на сучасному етапі його розуміння у західній юридичній думці втрачає риси абстрактної моделі, що було особливо характерно античним філософським визначенням. Натомість простежується тенденція до деталізації, формалізації принципів та процедур, через які ідея верховенства права має отримати конкретні практичні напрямки запровадження та утвердження. Вітчизняні підходи Розгляд сучасних підходів європейських дослідників до визначення принципу верховенства права  буде неповним без врахування вітчизняних підходів щодо тлумачення цієї державно-правової категорії. В межах статті коротко відмітимо, що серед українських вчених – адміністративістів, представників науки теорії права та конституційного права, які зробили вагомий внесок у розвиток вітчизняних уявлень про зміст принципу верховенства права та його значення для розвитку доктринальних положень юридичної науки з урахуванням досвіду зарубіжних держав, слід зазначити В.Б. Авер’янова, С.П. Головатого, В.О. Зайчука, В.М. Кампо, М.І. Козюбру, А.М. Колодія, В.В. Копейчікова, Д.М. Лук’янця, В.Ф. Погорілка, П.М. Рабіновича, А.О. Селіванова, В.Ф. Сіренка, Ю.М. Тодику, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка та ін. З часів незалежності у дослідженнях вітчизняних вчених основна увага приділялася розмежуванню поняття верховенства права з поняттям правової держави, принципом законності, а також широко відомою стала дискусія щодо співвідношення принципів верховенства права та верховенства закону. Разом з цим важливо згадати те, що впродовж радянського періоду розвитку адміністративного права, радянські вчені досліджували принцип верховенства права переважно з точки зору виявлення негативних ознак буржуазного пригноблення мас трудящих. Як слушно зауважують В.М. Шаповал, про принцип верховенства йдеться у конституціях, зокрема, Білорусі, Македонії, Хорватії, але тільки в Конституції України йдеться і про верховенство права (ст. 8), і про правову державу (ст. 1). Ці поняття є синонімічними, та все ж таки поняття «верховенство права» більше характеризує правопорядок, який існує в державі. А поняття «правова держава» більше характеризує саму державу, її органи, їх організацію та функціонування. Одним з найважливіших аспектів застосування принципу верховенства права розглядалася проблема забезпечення верховенства права у сфері виконавчої влади. «І це цілком зрозуміло, адже, – як відмітив у своїй доповіді професор В.Б. Авер’янов, – саме виконавча гілка державної влади найбільш наближена до людини гілка влади, з якою у людини відбуваються найчастіші контакти з приводу задоволення різноманітних суб’єктивних прав і законних інтересів особи». Ведучи мову про перебудову вітчизняного адміністративного права на нових демократичних принципах, варто звернути увагу на те, що у Кодексі адміністративного судочинства вперше в українському адміністративному законодавстві закріплено принцип верховенства права (ст. 8). Але проблема в тому, що він залишається на папері, оскільки можливостей його реального втілення у діяльності адміністративних судів у цьому ж Кодексі не передбачено. У наведеному висновку, на нашу думку, закладено гіпотезу щодо потреби розвитку критеріїв дотримання принципу верховенства права, в т.ч. їх нормативно-правового опосередкування в чинному законодавстві України. Важливо відмітити, що у сучасних працях зазначеного автора представлено один з основних пануючих у сучасній вітчизняній доктрині адміністративного права підходів щодо змісту та значення принципу верховенства права для оновлення вітчизняної адміністративно-правової доктрини, а також його значення для реформування системи принципів адміністративного права, перегляду з урахуванням цього норм чинного законодавства України. А саме, концептуальна перевага запровадження в адміністративному праворозумінні принципу верховенства права полягає в тому, що він дозволяє відійти від суто позитивістського тлумачення права – як продукту вольових рішень вищих суб’єктів державної влади, наповнюючи це тлумачення більш гуманістичними елементами теорії природного права. Для потреб правозастосування розкриття реального змісту ідеї (принципу) верховенства права можливе передусім за умови зміщення акцентів із проблеми «утвердження» прав людини на проблему «забезпечення реалізації» прав і свобод людини і громадянина. Зазначений підхід, на відміну від інших позицій, що припускають повне ототожнення змісту принципу верховенства права з конституційно закріпленою формулою (ч. 2 ст. 3 Конституції України), ілюструє необхідність відмежування у доктринальному розумінні двох важливих та різних за своїм змістом правових категорій: принципу верховенства права та міжнародно-правового інституту захисту прав і свобод людини. Поряд з цим нетрадиційним прогресивним на сьогодні підходом, важливо відмітити і позицію представників іншого підходу до розуміння змісту категорії верховенства права, та який представлений у працях П.М. Рабіновича, який відзначає, що «під верховенством права слід розуміти всезагальну роль права у стосунках між усіма учасниками суспільного життя, у життєдіяльності державних і недержавних організацій, соціальних спільностей, груп, об’єднань, усіх людей». Спираючись на це, М.І. Козюбра, наприклад, стверджує, що принцип верховенства права може бути розкрито тільки за умови дотримання певних гносеологічних позицій щодо права: по-перше, повинно мати місце розрізнення права і закону; по-друге, право слід розглядати не як акт державної влади, а як соціальний феномен, пов’язаний з такими категоріями, як справедливість, свобода, рівність, гуманізм; по-третє, прав має розглядатися у нерозривній зв’язці з правами людини. Насамкінець Узагальнюючи вищевикладене, вважаємо, що принцип верховенства права необхідно розглядати як правовий принцип, сучасне розуміння якого сформувалося під впливом глобалізаційних, міжнародних та європейських інтеграційних процесів, та який за своїм змістом являє собою поєднання низки критеріїв (вимог), які хоча і різняться за своєю формою нормативно-правового опосередкування у національному законодавстві, але покликані забезпечувати примат прав і свобод, законних інтересів людини і громадянина у суспільстві, в т.ч. у взаємостосунках з органами публічної влади усіх рівнів, забезпечення рівності усіх суб’єктів права перед законом, верховенства закону в системі актів законодавства країни, передбачуваність законів та дій органів державної влади тощо. Також слід відзначити, що принцип верховенства права виступає фундаментальним (основоположним) принципом для побудови правових систем сучасності, в т.ч. для європейської правової системи, зокрема в якій на основі даного принципу розвинулися принципи належного урядування та принципи належної адміністрації. У свою чергу на основі останніх у європейській правовій науці значного розвитку зазнали процедурні аспекти прийняття адміністративних актів, були визначені та уніфіковані принципи та стандарти діяльності публічних адміністрацій європейських країн з метою забезпечення однакового рівня адміністративної здатності в Європейському адміністративному просторі.