Реформаторські концепції в правозахисній сфері

Після прийняття Конституції України триває процес розбудови держави і становлення якісно нової системи права як юридичної основи вирішення політичних, економічних і соціальних проблем. За цей час прийнято цілу низку законів, велику кількість указів Президента, постанов Кабміну та інших нормативних актів. Таких темпів у розвитку законодавства наша держава ніколи не знала. Від кількості страждає якість Проте кількісні показники не завжди узгоджуються з належною якістю нового вітчизняного законодавства. Однією з головних причин його недостатньої ефективності є безсистемність, внутрішня суперечність у врегулюванні тих або інших суспільних відносин, диспропорції у співвідношенні між законами і підзаконними актами, недостатня їх наукова обґрунтованість, декларативність, словом, спорадичний розвиток законодавства України здебільшого зумовлений слабким організаційно-правовим механізмом забезпечення розвитку нормотворчості. Відтак, до парламенту надходять юридично неопрацьовані і неузгоджені законопроекти. Якість цієї роботи, особливо на ранніх стадіях підготовки проектів, істотно страждає внаслідок відсутності взаємозв’язку всіх галузей законодавства щодо становлення його цілісної системи. Оскільки у нас не існує державної програми законодавчих робіт, загальні напрями їх розвитку переливаються юридичною палітрою ініціатив і рекомендацій, які виписуються у всіляких концепціях та програмах. Щоправда, через кризу українського конституціоналізму та політичні негаразди вони в багатьох аспектах ще не стають стержневими актами конкретних інститутів як у загальній, так і в галузевих системах законодавства. На прикладі реформування прокуратури Переконливим у цьому контексті видається дослідження проблеми реформування прокуратури, в концепції «Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів», затвердженою Указом Президента від 15 лютого 2008 р., в урядовій програмі «Український прорив: для людей, а не політиків» та в окремих проектах законодавчих актів щодо перебудови правоохоронних органів, які розглядаються в парламенті. Формування прокуратури за президентською концепцією має розвиватися шляхом запровадження більш дієвого нагляду за досудовим слідством, здійснення кримінального переслідування особи з висуненням їй обвинувачення, складання обвинувального акта та вручення його обвинуваченому, а також проведення в окремих випадках досудового слідства та утворення спеціального органу для розслідування корупційних діянь. З іншого боку, у складі прокуратури, крім державного обвинувача, який за своїми функціями здійснюватиме кримінальне переслідування в процесі досудового слідства та підтримуватиме державне обвинувачення у кримінальному судочинстві, планується мати ще й посадового обвинувача, який повинен підтримувати публічне обвинувачення у разі вчинення громадянином злочину невеликої тяжкості або адміністративного правопорушення, що має судову юрисдикцію і не є управлінським за своєю суттю (дрібне хуліганство, викрадення чужого майна в невеликих розмірах тощо). Урядова ж програма «Український прорив: для людей, а не політиків» визначила для прокуратури дещо іншу роль у її діяльності. Кабмін, дотримуючись рекомендації ПАРЄ щодо зміни ролі прокуратури, зокрема стосовно здійснення загального нагляду за дотриманням законності, запропонував у своїй програмі скасувати функції загального нагляду, ввести прокуратуру в систему органів юстиції, відокремити досудове розслідування кримінальних справ від діяльності та повноважень органів прокуратури. Для розслідування особливо важливих справ, зокрема з питань корупції, утворити спеціальну структуру, яка б розслідувала справи, підслідність яких віднесена до прокуратури та СБУ. Всі інші справи передати в провадження слідчих органів внутрішніх справ. Класична схема змагальності щодо реформування системи органів прокуратури та напрямів їх діяльності можна спостерігати і в правовій побудові проекту Закону про прокуратуру, який нині вивчають парламентські комітети. Його автори банально перерахували повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержання законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами та розширили повноваження наглядового органу в проваджені досудового слідства. Аналогічні здобутки спостерігаються і в проекті Кримінально-процесуального кодексу. За його змістом прокурор майже повністю перебирає на себе повноваження дізнавача, слідчого, начальника слідчого підрозділу. Таким чином, ми маємо цілу низку концептуальних документів, які побудовані з різних блоків, об’єднаних, на перший погляд, загальною метою, а фактично спрямованих на дестабілізацію законотворчого процесу. Така ситуація склалася внаслідок того, що розробники згаданих постулатів повинні були ще до їх оприлюднення узгодити основні розбіжності між ними та врахувати в повній мірі вже вироблені теорією і практикою принципи конституційності, науковості, системності та прогнозування. Проте через політичні негаразди цього не було зроблено. Хоча будь-який фахівець у галузі права розуміє, що нехтування цими засадами може негативно позначиться не тільки на побудові якісно нової системи законодавства, а й на характері та змісті регулювання суспільних відносин в цілому.      Принцип відповідності Конституції Наріжним каменем формування законодавчої політики має стати принцип відповідності нормативних актів Основному Закону. Однак, вивчаючи змістовність згаданих концепцій, програм та підготовлених на їх основі законопроектів щодо реформування досудового слідства та визначення контролюючої ролі прокуратури, поряд із перевагами доводиться спостерігати цілу низку проблемних питань, які не відповідають ні конституційним стандартам, ні потребам життя. Як не прикро, але здається, що у нас є намагання провести зміни в кримінальній юстиції заради самих змін. Як відомо, група країн Ради Європи рекомендувала нашій державі реформувати органи прокуратури, щоб привести роль, функції та повноваження цього органу у відповідність із європейськими стандартами. Такої позиції дотримується і Президент у своєму Указі «Про план заходів із виконання обов’язків та зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи» від 20 січня 2006 р. Однак творці концепції «Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів» навіть не намагалися зважити на цю обставину, надавши прокурору, крім виконання у кримінальному проваджені нагляду, ще й повноваження проводити досудове слідство. І це при тому, що згідно з ст. 121 Конституції функцію попереднього слідства прокуратура виконувати не повинна. Орган, який здійснює нагляд за слідством, не може бути об’єктивним і неупередженим, до того ж якщо він особисто здійснює слідчі дії, а потім ще й підтримує державне обвинувачення в суді у цій само справі. Із самої суті запропонованих рекомендацій стосовно запровадження всебічного прокурорського контролю стає очевидним, що практичне їх застосування може призвести до звуження нагляду за додержанням законів органами дізнання та досудового слідства, що серйозно ускладнить боротьбу зі злочинністю. Отже, за логікою прокуратура, вивільнившись від цих надзвичайно складних функцій, могла б більш предметно здійснювати нагляд за додержанням законів при розслідуванні кожної кримінальної справи та при виконанні судових рішень. Роль прокуратури за КПК На цьому тлі розробники проекту Кримінально-процесуального кодексу дещо розширили своє бачення ролі прокуратури в системі кримінального судочинства. Вони вважають, що слідчий за своєю процесуальною природою не має функції обвинувача, він зобов’язаний лише проводити слідчі дії, збирати і фіксувати докази, а тому пред’явлення обвинувачення та складання обвинувального висновку є виключною прерогативою прокурора. Більш того, оскільки саме на прокурора покладено функції підтримання в суді державного обвинувачення, він повинен також вручати обвинуваченому копію обвинувального висновку. З таким підходом можна було б погодитися за умови, якщо прокурор самостійно вирішував питання обрання особі, яка вчинила злочин, запобіжного заходу у вигляді взяття під варту. Це б давало йому можливість не тільки скорочувати строки проходження справи, а й здійснювати належний контроль за діяльністю слідчих органів, які у багатьох випадках, маніпулюючи обранням запобіжного заходу, сприяли підслідним вільно ухилятися від явки до слідчого, а пізніше й до суду. Вивчення питання щодо передачі повноважень прокурору пред’являти обвинувачення зі складанням процесуальних документів, зокрема обвинувального висновку, дозволяє говорити про те, що через величезний обсяг справ та необхідний час для їх вивчення це спричинить ущемлення не тільки процесуальних, а й конституційних прав і свобод, особливо тих, хто за перебуває під вартою. Нові слідчі відомства По-різному вирішується в рекомендованих стратегічних документах і питання створення додаткового репресивного органу, який би розслідував тяжкі та особливо тяжкі злочини в сфері економіки. Це пов’язано з тим, що існуюча практика організації досудового слідства діє почасти в інтересах можновладців. У результаті такого підходу вони фігурують у кримінальних справах багато років й майже в усіх випадках питання про їх відповідальність не може вирішитись через недостатність доказів. Цьогоріч ідея створення нових слідчих відомств була започаткована в президентській концепції та урядовій програмі реформування системи кримінальної юстиції. Утім за своїми правовими характеристиками та родовим предметом вони дещо різняться між собою. Так, розробники згаданої концепції пропонують створити спеціальний орган лише для розслідування корупційних правопорушень і координації діяльності у цій сфері, тоді як урядовці у своїй програмі мають намір вивести з-під контролю прокуратури і СБУ слідчих усіх рангів, сконцентрувавши їх зусилля на розслідуванні особливо важливих справ, створивши для цього окремий апарат. Виникає слушне питання не лише про доцільність створення таких структур з усіченими слідчими функціями, а й про їх конституційність. Адже в недалекому минулому вже була спроба започаткувати новий орган – Національне бюро розслідування, але вона не мала успіху. На заваді став Конституційний Суд. Висновки Таким чином, навряд чи буде помилковим твердження, що неузгоджені між собою рекомендації, наведені в президентських, урядових та інших програмних документах, сприятимуть реформуванню кримінальної юстиції та подоланню правової кризи в кримінальному судочинстві. Вони через свою неузгодженість не можуть стати тією методологічною основою у сфері законодавчої діяльності, яка необхідна при підготовці конкретних законопроектів. Тому слід створити спеціальну комісію з координації законодавчої діяльності та прискорити прийняття ЗУ «Про нормативно-правові акти». Проте сучасне ставлення українських державних діячів до Конституції (і до законів) як до інструменту, який може бути використано для досягнення конкретних політичних цілей, не гарантує кардинальних змін у правовій системі.