Про можливість будівництва у прибережних захисних смугах уздовж річок і на островах

Сьогодні мало хто сперечатиметься про велику естетичну, а отже й інвестиційну привабливість земель, розташованих поруч із водними об’єктами. Можливість забудови цих земель для проживання і для ведення господарської діяльності поблизу водних об’єктів цікавить і фізичних, і юридичних осіб. У цій статті аналізується нормативне регулювання режиму земель (прибережних захисних смуг), розташованих уздовж річок, навколо водойм і на островах у межах населених пунктів Що выдноситься до земель водного фонду Землі поруч із водними об’єктами й на островах (надалі під «водними об’єктами» розуміються річки й інші водойми (окрім морів, морських заток і лиманів, боліт, які не є предметом розгляду), а під «островами» – острови на річках, озерах, інших водоймах (острови у внутрішніх морських водах і на болотах також не є предметом розгляду)). До земель України належать усі землі в межах її території, у тому числі зайняті водними об’єктами острови й землі, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим (ч.ч. 1, 2, ст. 18 Земельного кодексу України, Закон № 2768-III від 25 жовтня 2001 р.). Однією з категорій земель за основним цільовим призначенням є землі водного фонду (п. є), ч. 1, ст. 19 ЗК України). До земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об’єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами; прибережними захисними смугами вздовж морів, річок і навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами й каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів (ч. 1 ст. 58 ЗК України; ст. 4 Водного кодексу України, Закон № 213/95-ВР від 6 червня 1995 р.; п. 2 Порядку користування землями водного фонду, затвердженого постановою КМУ № 502 від 13 травня 1996 р.). Особливістю використання земель водного фонду (зокрема, земель поруч із водними об’єктами й на островах, враховуючи, що вони є природними ресурсами і об’єктами правової охорони держави (ч. 1 ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» № 1264-ХІІ від 25 червня 1991 р.)) є законодавчо передбачене встановлення уздовж річок, навколо водойм і на островах водоохоронних зон для створення сприятливого режиму цих водних об’єктів (ч. 2 ст. 58 ЗК України). Водоохоронні зони Водоохоронною зоною є природна територія господарської діяльності, яка регулюється і встановлюється вздовж річок і навколо озер, водосховищ та інших водойм. Така зона створюється для сприятливого режиму водних об’єктів та островів, попередження їх забруднення, засмічення й вичерпання, знищення навколоводних рослин і тварин, а також зменшення коливань стоку (ч. 1 ст. 87 ВК України; п. 3 Тимчасових методичних вказівок по складанню кадастрових планів обмежень і обтяжень щодо використання земель, затверджених наказом першого заступника голови Державного комітету України по земельних ресурсах від 4 серпня 1999 р.; п. 2 Правил промислового рибальства в рибогосподарських водних об’єктах України, затверджених наказом Державного комітету рибного господарства України № 33 від 18 березня 1999 р.). Прибережна захисна смуга визначається як частина водоохоронної зони відповідної ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено більш суворий режим господарської діяльності, ніж на решті території водоохоронної зони (ст. 1 ВК України). Землі прибережної захисної смуги розташовуються ближче до водного об’єкта, ніж інші землі водоохоронної зони, і саме вони потенційно розглядаються можливим об’єктом забудови зацікавленими особами. Але прибережна захисна смуга є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. Прибережна захисна смуга запобігає руйнуванню водних екологічних систем, зсувам, ерозії, появі необґрунтованої забудови. У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм і на островах забороняється будівництво будь-яких споруд (окрім гідротехнічних, гідрометричних і лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів і стоянок автомобілів (ч.ч. 1, 2, ст. 61 ЗК України; ст. 89 ВК України). Обмежують діяльність на земельних ділянках під прибережними захисними смугами положення ЗК України (ч. 4 ст. 59 ЗК України), відповідно до яких встановлено перелік призначень використання таких земельних ділянок при їх передачі в оренду громадянам і юридичним особам. Органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передавати на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг водних об’єктів і островів для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, для проведення науково-дослідних робіт тощо. Стає зрозумілим, що спорудження адміністративних будівель, не кажучи про житлові, на землях прибережних захисних смуг заборонене. Але ситуація із забороною забудови земельних ділянок під прибережними захисними смугами уздовж і навколо водних об’єктів та на островах не настільки однозначна, як може здаватися. Забудова прибережних територій Категорію земель водного фонду в СРСР було встановлено в 1968 р., а на території Української РСР – у 1970 р. (Основи земельного законодавства СРСР від 13 грудня 1968 р.; Розділ VI Земельного кодексу Української РСР від 8 липня 1970 р.). У 1989 р. до містобудівних норм «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» (СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», затверджені постановою Державного будівельного комітету СРСР № 78 від 16 травня 1989 р.) додається розділ «Охорона навколишнього середовища», яким врегульовувалися питання організації водоохоронних зон уздовж берегів водосховищ і малих річок і визначався регламент забудови. Ці норми встановлювали розміри водоохоронних зон і правила забудови, яких мали дотримуватися при проектуванні нових поселень. Питання встановлення водоохоронних зон у вже існуючих населених пунктах цими нормами не врегульовувалося й залишалося відкритим. Хоча саме це питання є вкрай важливим, адже в більшості випадків забудова прибережних територій відбувалася до встановлення водоохоронних зон і прибережних захисних смуг у містобудівній документації. Отже, по-перше, потреба встановлення прибережних захисних смуг виникла вже в період існування забудови на різних, іноді навіть критичних, відстанях від акваторій водних об’єктів, по-друге, виникло питання можливої подальшої забудови вільних земельних ділянок, які теоретично мали знаходитися в межах прибережної захисної смуги, але на суміжних ділянках на такій же відстані від тієї ж акваторії забудова вже існувала (і це слід було враховувати). У 1992 р. Державні будівельні норми України «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» встановили розміри прибережних захисних смуг в існуючих поселеннях (ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджені Наказом Держкоммістобудування № 44 від 17 квітня 1992 р.). У межах існуючого населеного пункту встановлювалися прибережні захисні смуги від урізу води в меженний період залежно від довжини річки (до 50 км – не менше 20 м, від 50 до 100 км – до 50 м, понад 100 км – 100 м). Вздовж водойм – не менше 20 м від урізу води. У 1995 р. законодавець, класифікувавши річки України залежно від водозбірної площі басейну (ст. 79 ВК України), встановив прибережні захисні смуги по обидва береги річок і навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) такою шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також для ставків площею менше трьох гектарів – 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також для ставків площею понад три гектари – 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них і озер – 100 метрів (відповідно до ч. 3 ст. 88 ВК України, якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється). Такі ж розміри прибережних захисних смуг для водних об’єктів у 2001 р. встановив і ЗК України (ч. 2 ст. 60). Відповідно до ВК України (ч. 4 ст. 88), у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов. Нормативні акти деталізують це положення (п. 10 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою КМУ № 486 від 8 травня 1996 р.): на землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови. ЗК України з приводу встановлення прибережних захисних смуг містить такі загальні положення: розмір і межі прибережної захисної смуги вздовж морів і навколо морських заток і лиманів встановлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів — із урахуванням містобудівної документації (ч. 3 ст. 60). На наш погляд, тлумачення вищезазначеної норми ч. 3 ст. 60 ЗК України має бути таким: прибережні захисні смуги в межах населених пунктів встановлюються за проектами землеустрою, а не автоматично (ч. 2 ст. 60 ЗК України), бо лише в першому випадку існує можливість врахування містобудівної документації (яка існує на момент встановлення прибережної захисної смуги забудови в її теоретичних межах). Необхідно зауважити, що при встановленні водоохоронної й прибережної захисної смуги вздовж або навколо водного об’єкту й острова в межах населеного пункту, на таку прибережну захисну смугу розповсюджується закріплений у нормативних актах правовий режим, і будівництво в межах такої смуги заборонене. Якщо вздовж або навколо водного об’єкта й острова водоохоронна й прибережна захисна смуга не встановлювалися, а режим, встановлений для прибережної захисної смуги на землях поблизу акваторії, відсутній, то можливість забудови земельних ділянок малоймовірна через необхідність відведення такої ділянки у власність або користування зацікавлених осіб.