Земельне законодавство 2008: проблеми й перспективи

Практично всім громадянам України зрозуміло, що з купівлею-продажем землі й формуванням земельного ринку в нашій країні нічого не зрозуміло. Складається парадоксальна ситуація: за світовою статистикою, українські землі – це майже 20% світових чорноземів, у країні зібраний рекордний урожай зернових, а українські науковці пророкують, що перед Україною мають відкритися широкі перспективи на світовому ринку, пов’язані з продовольчою кризою й зростанням попиту на біопаливо. При цьому придбати омріяну землю законним шляхом в Україні майже неможливо. Але це лише верхівка «земельних» проблем – бездіяльність Верховної Ради, відкрита війна Президента з Кабінетом Міністрів України ще більше поглиблює політичну кризу, нестабільна економічна ситуація сприяє розробленню численних корупційних схем за участю судових і державних органів щодо права оренди та купівлі-продажу земельних ділянок. І вже маємо наслідок: за даними MPP Consulting, земля належить до найризикованіших для інвестування галузей в Україні. Політична й економічна нестабільність знижують рівень зацікавленості потенційних іноземних інвесторів, які не ризикують вкладати гроші в ненадійну справу. Земельні аукціони: хотіли якнайкраще… Епопея, розпочата прийняттям ЗУ «Про Державний Бюджет на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів» від 28 грудня 2007 р. № 107-VI, не залишила шансів на встановлення справедливих, законних і чесних правил поведінки на вітчизняному ринку землі. Спочатку, запевнивши всю країну й міжнародне співтовариство в життєвій необхідності запровадження процедури земельних аукціонів, Президент, парламент і уряд поспішили її законодавчо закріпити, та так, що й досі гаряче сперечаються про порядок проведення цих аукціонів і про органи, які їх мають проводити. Мабуть, наші законодавці хотіли якнайкраще. Проте вийшло як завжди. Цілою низкою змін до Земельного кодексу України й ЗУ «Про оренду землі» український парламент намагався вирішити існуючі проблеми, але запровадив водночас і нові, подолання яких потребуватиме хтозна скільки часу й коштів. На сьогодні в Україні складається просто фарсова трагікомедія, коли Кабінет Міністрів України приймає постанову від 22 лютого 2008 р. № 90 «Про деякі питання проведення земельних аукціонів», а Президент її зупиняє, Кабмін приймає постанову № 394 від 17 квітня 2008 р. «Про затвердження порядку проведення в 2008 році земельних аукціонів» – і Президент знову її зупиняє. При цьому обидві сторони звинувачують одна одну в земельній корупції, відсутності взаємодії з органами місцевої влади, перевищенні повноважень і неконституційності, повністю забуваючи не тільки про інтереси пересічних громадян і про те, що такі чвари породжують ту ж саму корумпованість і перевищення повноважень органів місцевої влади, але й про те, що вони негативно впливають на міжнародну репутацію держави. В демократичній країні є нонсенсом, коли єдиний орган конституційної юрисдикції, Конституційний Суд України, Рішенням від 22 травня 2008 р. № 10-рп/2008 визнає всі новації Верховної Ради, пов’язані з проведенням земельних аукціонів, неконституційними, а при цьому парламент, фактично намагаючись зупинити виконання цього Рішення КСУ, в прискорені строки (3 червня 2008 р.) приймає ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» № 309- VI, яким знову повертає земельні аукціони, щоправда в дещо пом’якшеному варіанті. Здивувала чи не всю країну ситуація, коли для того, щоб розробити й прийняти ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» нашому парламенту вистачило 13 днів, а ось розглянути проект Закону «Про ринок земель», який був зареєстрований у Верховній Раді ще 28 лютого 2008 р. під № 2143, або розібратися з проектом Закону «Про державний земельний кадастр» (реєстр. № 0855), який мандрує кулуарами Верховної Ради України з 2006 р., у народних депутатів банально не вистачає часу. І це при тому, що з 18 грудня 2007 р. у Верховній Раді України зареєстровані близько 20 законопроектів відносно внесення змін до Земельного кодексу України. Їх значна частина вже втратила актуальність або ж потребує коригування у зв’язку із закріпленням нових норм. Отже, відтепер відповідно до ст.ст. 124, 127 Земельного кодексу України, набуття права оренди й продаж громадянам і юридичним особам земельних ділянок, які перебувають у державній і комунальній власності, здійснюється на конкурентних засадах, тобто на аукціонах. Проте, як вже зазначалося, порядок і процедура проведення земельних аукціонів не закріплені на загальнодержавному рівні, ліцензійні умови для провадження такої господарської діяльності не розроблені, а тому український земельний ринок просто завмер в очікуванні законодавчого вирішення ситуації, яку парламентарі не дуже поспішають покращити, і країна майже рік живе з відчуттям, що земельні аукціони де-юре існують, де-факто – не відбуваються. Щодо порядку проведення аукціонів На сьогодні з’явився перелік цілком обґрунтованих питань відносно порядку проведення аукціонів. Встановивши п. 3 ст. 137 Земельного кодексу України, що проведення земельних торгів здійснює юридична особа, яка має дозвіл (ліцензію) на проведення земельних торгів на підставі договору з органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, чи державним органом приватизації, законодавець знов-таки забув визначити орган, який же видає таку ліцензію. Це ж стосується і порядку продажу земельних ділянок державної або комунальної власності іноземним юридичним особам або державам. Ст. 129 Земельного кодексу України розширила повноваження Кабінету Міністрів України – відтепер продаж іноземним державам та іноземним юридичним особам земельних ділянок, які знаходяться у власності держави, має здійснюватися Кабінетом Міністрів України за погодженням із Верховною Радою України. Винятки становлять земельні ділянки, на яких розташовані об’єкти, які підлягають приватизації. Їх продаж іноземним державам та іноземним юридичним особам здійснюватиметься державними органами приватизації за погодженням з Кабінетом Міністрів України. Тут виникає ще один парадокс – порядок погодження Земельний кодекс України також не передбачає. Проігноровані законодавцями й інтереси тих осіб, які отримали дозвіл на складання проекту відведення земельної ділянки, підготували проект і технічний звіт про встановлення меж, але рішення про надання земельної ділянки до внесених змін отримати не встигли. Чи мають вони в цьому випадку дотримуватися загального порядку придбання землі на аукціонах, чи можуть отримати земельну ділянку без проведення земельних аукціонів? Тому, мабуть, тут необхідно діяти двома шляхами: або звертатися до суду за захистом своїх прав, або ж знову почати збір необхідних документів, потрібних уже для участі в земельному аукціоні. Хто ж має відшкодувати витрати на оформлення нікому не потрібних документів, законом також не передбачено… Порядок продажу земельних ділянок державної й комунальної власності прописаний настільки заплутано, має безліч неточностей і неузгоджень, що без прийняття Законів «Про державний земельний кадастр», «Про ринок земель», без затвердження Порядку проведення земельних аукціонів та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення земельних торгів сподіватися на створення і функціонування законного земельного ринку не варто. «Заплутане» законодавство Що ж до неточностей, то можемо розглянути їх на конкретному прикладі з українського земельного законодавства. Глава 21 Земельного кодексу України повністю присвячена порядку проведення земельних торгів у формі аукціонів. Пункт 2 ст. 135 Земельного кодексу встановлює, що в земельних торгах можуть брати участь громадяни і юридичні особи, які сплатили реєстраційний і гарантійний внески й можуть бути покупцями відповідно до законодавства України. Розмір внесків, строк, протягом якого мають бути сплачені ці внески, а також куди саме вони сплачуються, чинне законодавство не передбачає. Проте найбільше плутанини виникає при підготовці пакету документів на земельну ділянку для продажу на аукціоні й безпосередньо при проведенні земельних торгів. Зокрема, при оформленні документів, необхідних для продажу земельної ділянки на земельних торгах, п. 4 ст. 136 Земельного кодексу України посилається на Положення про технічний паспорт земельної ділянки, яка виставляється на земельні торги, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 червня 2002 р. № 648. Але ж п. 1 цього Положення чітко встановлено, що ним регулюється механізм складання технічного паспорта земельної ділянки несільськогосподарського призначення державної або комунальної власності, визначеної для продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) суб’єктам підприємницької діяльності під забудову, таким чином обмежуючи права юридичних осіб і тих осіб, які хочуть придбати землю з іншою метою. Порядок проведення аукціонів при передачі в оренду земельних ділянок, які знаходяться в державній чи комунальній власності, у Земельному кодексі України й Законі України «Про оренду землі» взагалі відсутній. Логічніше уявити, що вони мали б проводитися в порядку, передбаченому главою 21 Земельного кодексу України, як і при продажу землі. Але продаж і оренда – це різні поняття, тому Законом мають бути передбачені відповідні нюанси. Цьогорічні зміни до Земельного кодексу України дали можливість поповнити перелік неврегульованих положень, а відтак – збагатили можливості створення нових корупційних схем земельного ринку. Наприклад, відтепер цілком законно можна одержати земельну ділянку через релігійні організації й громадські організації у сфері культури й мистецтв, адже згідно зі ст. 124 Земельного кодексу України такі організації поза аукціонами можуть набувати право оренди земельних ділянок, які знаходяться в державній або комунальній власності. Земельний кодекс при цьому не вказує, яким має бути цільове використання земельної ділянки і що може бути на ній збудовано. А тепер уявіть, скільки в Україні може з’явитися таких «релігійних» і «громадських» організацій, які користуватимуться землею на власний розсуд практично без жодних обмежень. Законом передбачені й інші «пільгові» умови для тих, хто має надмірне прагнення отримати в оренду або придбати землю, оминаючи довгий шлях процедури земельних аукціонів. Ось приклад чудової лазівки для тих, хто почав оформляти землевідведення до вступу в дію цих змін: відповідно до ст. 14 Конституції України право власності на землю гарантується й набувається відповідно до закону. Посилаючись на те, що порушене ваше право на землю, гарантоване Конституцією України, ви маєте всі підстави для вирішення справи на вашу користь. Сучасні реалії Проте навіть за відсутності порядку проведення земельних торгів деякі регіони України намагаються втілити в життя практику проведеннях аукціонів. 15 серпня 2008 р. в Севастополі відбувся перший цього року земельний аукціон. На ньому було виставлено 8 ділянок загальною площею 16,8 га із стартовою вартістю 17,8 млн грн., проте 7 ділянок було знято з торгів, оскільки на їх купівлю не було претендентів. А вже 19 вересня 2008 р. в Севастополі було заплановано проведення чергового аукціону з продажу права оренди на земельні ділянки. Про своє бажання поновити проведення земельних аукціонів у вересні 2008 р. заявляло й Управління природних ресурсів і регулювання земельних стосунків Львова. При цьому на практиці результати цих аукціонів дуже легко оспорити, аби були час і бажання. Зазвичай, аукціони в регіонах проводяться на підставі порядку й рішень, розроблених місцевими радами. Посилаючись на відсутність у особи, яка проводила аукціон ліцензії на здійснення такої діяльності, і на відсутність законодавчого закріплення порядку проведення аукціону, органи прокуратури можуть оспорити проведення будь-яких земельних торгів. Крім того, посилаючись на п. 1 ст. 137 Земельного кодексу України, який визначає, що аукціони проводяться не раніше 30 днів з моменту опублікування в пресі офіційної інформації про виставлення на земельні торги земельних ділянок, а також розміщення на таких земельних ділянках рекламних щитів з офіційною інформацією, нескладно довести, що ви не були належним чином повідомлені про проведення аукціонів, а тому не змогли взяти в них участь, чим порушено ваші права й інтереси. Адже Кодексом не визначено, у якому саме засобі масової інформації має публікуватися оголошення, а тому при зверненні до суду необхідно наголосити, що інформація була надрукована не «у тому» засобі масової інформації, або ж була надрукована в неповному вигляді, внаслідок чого ви не мали можливості взяти участь у аукціоні. Це ж стосується й розміщення рекламних щитів із офіційною інформацією. Аналізуючи ситуацію, треба визначитися, чи в Україні земельні аукціони взагалі потрібні. Адже відповідно до ст. 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні й природні ресурси, які знаходяться в межах території України, є об’єктами власності українського народу. Право власності на землю гарантується – кожен громадянин має право користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону. Чи не є, випадково, введення земельних аукціонів обмеженням таких прав українського народу як суб’єкта власності української землі? Чому органи державної влади й місцевого самоврядування, які від імені українського народу здійснюють права власника землі, мають продавати нашу ж землю іноземним державам і юридичним особам? Таке право їм відтепер надається ст. 129 Земельного кодексу. Не простіше було б здавати нашу землю тим же особам в довгострокову оренду, закріпивши на законодавчому рівні порядок і підстави передачі земельної ділянки в довгострокову оренду іноземним інвесторам. Шляхом запровадження такої процедури ми зможемо не тільки акумулювати кошти для інвестування в економіку й сільське господарство, забезпечити населення необхідною кількістю робочих місць, але й стати на один рівень із країнами ЄС. Можливо, проведення земельних аукціонів дійсно забезпечить нам законність і відкритість земельного ринку й дозволить зекономити час і кошти, проте без відповідної законодавчої бази й продуманої стратегії їх запровадження говорити про це зарано. Парламенту, уряду й Президенту України давно вже пора забути про власні амбіції й згадати про інтереси свого народу, який, до речі, є єдиним джерелом влади в нашій країні. Принаймні, так гарантує Конституція.