Адмінсуд – об’єктивна вимога життя

Останні три роки адміністративна юстиція продовжує утверджувати свої позиції в Україні, день за днем доводячи, що спеціалізований адміністративний суд – це об’єктивна вимога життя, а не примха окремих прихильників ідеї. Про те, які перешкоди доводиться долати адміністративному судочинству в період свого становлення, редакція «ПТ» поцікавилася у голови Вищого адміністративного суду України Олександра ПАСЕНЮКА   – Олександре Михайловичу, вже більше трьох років в Україні здійснюється адміністративне судочинство. Чи могли б Ви коротко охарактеризувати діяльність очолюваного Вами суду та системи адміністративних судів в цілому за цей період? – Дійсно, в жовтні 2005 р. Вищий адміністративний суд України розглянув першу в своїй історії адміністративну справу. З того часу система адміністративного судочинства зробила значний крок уперед та рішучими темпами наближається до завершення процесу свого формування. При цьому вже сьогодні втілено в життя основну мету адміністративної юстиції – забезпечено якісно новий рівень судового захисту конституційних прав, свобод та інтересів громадян в Україні. Три роки – порівняно незначний період, але протягом цього невеликого проміжку часу ми встигли зробити чимало, і сьогодні, долаючи ряд перешкод, адміністративна юстиція продовжує утверджувати свої позиції в Україні, день за днем доводячи, що спеціалізований адміністративний суд – це об’єктивна вимога життя, а не примха окремих прихильників ідеї. Вагомим результатом цьогорічної плідної діяльності стало завершення формування апеляційної ланки адміністративних судів. Одночасно продовжується формування окружних адміністративних судів. На сьогодні відкрито для розгляду справ 22 із 27 окружних судів. З 17 грудня розпочинає процесуальну діяльність ще один окружний адмінсуд – Запорізький. У січні наступного року відкривається Миколаївський окружний адмінсуд, найближчим часом почнуть розглядати адміністративні справи й решта окружних адміністративних судів: Сумський, Миколаївський, Чернівецький окружні адмінісуди та Окружний адміністративний суд міста Севастополя. Статистичні дані за перше півріччя 2008 року вказують на позитивні тенденції в українському адміністративному судочинстві. Зокрема, підвищилась оперативність розгляду адміністративних справ судами першої інстанції. В порівняння з місцевими загальними судами окружні адміністративні суди демонструють високі показники якості судових рішень. Приміром, ВАСУ за 9 місяців цього року у касаційному порядку переглянуто майже 10 тисяч судових рішень, з яких скасовано 28%. При цьому більша частина судових рішень скасовується з подальшим направленням справи на новий розгляд.  – Чи виникли певні недоліки в застосуванні КАСУ за час здійснення адмінсудочинства? Якщо так, то які саме? – В цілому, Кодекс адміністративного судочинства України є цілісним та достатньо прогресивним процесуальним документом. Разом з тим, цілком логічним є те, що в процесі практичної роботи з КАСУ поступово проявилися деякі його недоліки, які законодавцю слід виправити. До речі, на моє переконання, саме реформування процесуального законодавства (і не лише адміністративного) повинно стати першочерговим кроком судової реформи. Практика застосування КАСУ показала, що окремі його положення потребують удосконалення, а деякі навіть доповнення принципово новими процедурами судочинства. По-перше, необхідно удосконалити перелік осіб, які наділяються адміністративно-процесуальною правосуб’єктністю. Це зумовлено активним розвитком публічного законодавства, реалізацію якого КАСУ, власне, і забезпечує. Так, новітнє вітчизняне законодавство розширило коло суб’єктів права, які можуть брати участь у публічних (перш за все, адміністративних) правовідносинах. До цього кола були включені колективні суб’єкти, які не мають статусу юридичної особи (наприклад, окремі види органів самоорганізації населення; національний товаровиробник у відносинах захисту вітчизняного ринку від демпінгового імпорту). Звісно, будучи учасниками матеріальних правовідносин, такі суб’єкти повинні бути допущені до участі в адміністративному судочинстві. По-друге, до КАСУ слід внести зміни, які б підвищили оперативність розгляду адміністративної справи. Зокрема, слід дозволити судам залишати заяву без розгляду вже після першого ж неприбуття позивача на судове засідання; заборонити апеляційним судам скасовувати правильне по суті і справедливе рішення суду з одних лише формальних підстав; виключити можливість оскарження ухвал про залишення без руху позовних заяв, апеляційних скарг; передбачити, що усний (у судовому засіданні) порядок касаційного перегляду рішень судів нижчих інстанцій повинен використовуватись лише у виняткових випадках; загальним же правилом повинно бути письмове провадження; запровадити у суді касаційної інстанції прискорений перегляд справ (прискорене провадження). По-третє, необхідно змінити ті положення КАСУ, які самі по собі є недосконалими або не узгоджуються із іншими положеннями цього Кодексу. У цьому напрямку слід доопрацювати, зокрема, порядок ухвалення постанови щодо частини позовних вимог; порядок набрання чинності ухвали про негайне виконання постанови суду; підстави для повороту виконання судових рішень. Крім цього, КАСУ неодмінно слід доповнити положенням, яке б дозволило апеляційним судам та суду касаційної інстанцій переглядати судові рішення із підстав їх невідповідності рішенню ВАСУ в аналогічній справі. Ще одним важливим кроком удосконалення адмінпроцесу має стати обмеження використання такого суперечливого процесуального механізму як забезпечення позову шляхом призупинення дії оскаржуваного акту. Як показала нещодавня практика, інститут забезпечення позову сформований недостатньо деталізовано. Його несумлінна, а по суті – безвідповідальна і упереджена реалізація тягне за собою наслідки, які прямо протилежні меті запровадження цього інституту. Якщо, забезпечивши позов, суддя фактично гарантує задоволення позовної вимоги і усуває саму можливість повернути справу у попередній стан, що склався до подання позову, то він на стадії забезпечення фактично вирішує спір по суті. А така підміна судового розгляду стадією забезпечення позову не може вважатись нічим іншим, як зловживанням владою і перевищенням повноважень. Тож зміст цього нового інституту необхідно ретельно дослідити, в тому числі і на науковому рівні, після чого, можливо, внести деякі корективи до КАСУ в тій його частині, яка стосується забезпечення позову шляхом призупинення дії оскаржуваного акту.  – 2008-й рік Ви назвали роком випробувань для адмінсудочинства. З чим пов’язано таке порівняння? – 2008 рік для адмінсудочинства є і, думаю, залишиться для адмінюстиції України особливим зі знаком «мінус» і саме завдяки тому, що цього року вперше в Україні в діяльність адмінсудів, покликаних захищати права громадян від неправомірних дій саме з боку влади, відкрито втрутилися особи, які мають неабиякі владні повноваження. Як я вже неодноразово зазначав, особливо непокоїть в цій ситуації те, що наслідком такого втручання може стати ігнорування суспільством інституту вирішення спорів в судовому порядку та неможливість вирішення суспільно значимих судових справ в правовому полі взагалі. Втім, незважаючи на складнощі та перешкоди, стан здійснення правосуддя і ставлення людей до адмінсуду свідчать про те, що система адміністративних судів працює ефективно, виборюючи довіру громадян нашої держави та додаючи декларованим принципам «верховенства права», «доступності» та «демократичності» реального змісту і наповнення у публічно-правових відносинах. Дуже актуальними, навіть показовими для становлення і розвитку системи адмінсудочинства в України є відомі слова «що не вбиває, робить нас сильнішими». Тож сподіваюсь, представники адмінюстиції зроблять потрібні висновки за підсумками цьогорічних подій та працюватимуть надалі, кожним своїм рішенням утверджуючи принципи верховенства права, неупередженості та незалежності судової гілки влади, і не знайдеться жодних політичних сил, які б цьому перешкоджали.   – Який стан щодо узагальнення судової практики з розгляду адміністративних справ? Зокрема, на якому етапі знаходиться розробка науково-практичного коментарю до КАСУ? – З першого року роботи ВАСУ здійснює діяльність щодо узагальнення судової практики з розгляду адмінсправ, вироблення єдиних підходів до вирішення певних груп адміністративних справ судами всіх рівнів задля підвищення ефективності роботи адмінсудів. Вищим адмінсудом постійно здійснюється аналіз кількості та підстав скасованих і змінених рішень, що формально-юридично означає їх незаконність або необґрунтованість. ВАСУ активно займається науково-видавничою діяльністю. Так, вже сьогодні судді, адвокати, юрисконсульти можуть користуватися настільною книгою судді «Адміністративна юстиція України: проблеми теорії і практики», яка видана в 2007 р. та є першим науково-практичним посібником з адміністративної юстиції України. На початку 2009 р. ми побачимо перше в своєму роді видання – Науково-практичний коментар до КАСУ, автори якого – судді ВАСУ, ВСУ, провідні вчені-адміністративісти нашої країни. Наступного року також плануємо видати підручник «Адміністративне судочинство», авторами якого будуть, зокрема, судді ВАСУ.   – Наразі лунають заяви щодо тиску на суддів з боку представників органів державної влади. В той же час на ІХ З’їзді суддів України акцентувалася увага на зловживанні суддями своїм статусом для винесення завідомо неправосудних рішень. Поясніть, будь ласка, наявність обох, здавалося б, протилежних думок? – В умовах реалій сьогодення ці два явища існують абсолютно паралельно в нашому суспільстві. З одного боку, безперечно, є цілком реальні спроби з боку представників органів державної влади чинити тиск на суддівський корпус України, а, з іншого боку, на жаль, відомі факти зловживання суддями своїм службовим положенням та винесення ними завідомо неправосудних рішень. Напевно, навіть закономірним є паралельне існування цих двох явищ, адже тиск (а отже зловживання владою) з боку законодавчої та виконавчої органів влади на суддів спонукає до зловживань владою і серед суддівського корпусу, а випадки прийняття неправомірних рішень суддями в свою чергу дають підстави вважати можливим прийняття таких рішень і надалі під тиском, чи без нього… Таке собі замкнене коло, яке необхідно якнайшвидше розірвати, поки ще остаточно не зникла довіра до вітчизняного правосуддя, доки не настав цілковитий хаос правої системи.  – На одному із засідань Ради суддів України обговорювалась ситуація щодо ліквідації Окружного адмінсуду столиці і створення в Києві двох окружних адмінсудів. Тоді Ви стверджували, що створення системи адміністративних судів на зразок системи господарських судів є великою помилкою. Якою, на Вашу думку, повинна бути система адмінсудів для покращення доступу громадян до правосуддя? – Безперечно, один окружний адмінсуд у Києві, де в силу політико-адміністративного устрою держави знаходиться практично вся центральна влада, складно порівняти і прирівняти до одного адміністративного суду будь-якої іншої області. У Києві ситуація вже зараз видається значно складнішою, ніж деінде, і не лише з адміністративної, «столичної» точки зору. Крім столичних функцій, досить згадати лише обсяг київського бюджету, який з огляду на специфіку устрою України істотно перевищує сумарні фінансові показники таких великих центрів України, як Харків, Дніпропетровськ, Донецьк і Львів. Тому питання організації адмінсудочинства в Києві не може бути вирішене без врахування таких особливостей столичних функцій міста, а також оптимального навантаження на суди і суддів у судах. Але довгоочікуване створення кількох чи принаймні одного адміністративного суду в Києві через певний час і спосіб реалізації цієї ідеї (жодних вказівок на перехідні механізми, недостатньо глибокі прорахунки фінансової і організаційної сторін питання) породили у суспільстві загалом необґрунтовані підозри щодо цього потрібного процесу. В той же час слід відзначити, що задумані як крок у напрямі підвищення якості судочинства, зміни у структурі столичного правосуддя в результаті їх поспішного проведення не забезпечили формування якісної і зрозумілої структури столичного адміністративного судочинства. Якщо ж говорити про ситуацію, що склалася на сьогодні, то не зважаючи на те, що Окружний адмінсуд м. Києва Указом Президента України № 941/2008 «Про вдосконалення мережі адміністративних судів України» ліквідовано, та з 17 жовтня 2008 р. створено Центральний окружний адмінсуд м. Києва та Лівобережний окружний адмінсуд м. Києва, на моє переконання, Окружний адмінсуд м. Києва й надалі залишається повноважним розглядати адміністративні справи та приймати рішення. Цей суд працюватиме до того часу, доки реально не розпочнуть свою роботу новостворені Центральний та Лівобережний окружні адмінсуди.  – Чи має, на Вашу думку, український суддя нести відповідальність за прийняте рішення, яке згодом ЄСПЛ визнав таким, що не відповідає Конвенції про захист прав людини? – Останні часом українські судді все більше користуються прогресивними нормами міжнародного законодавства в своїй діяльності. В судових рішеннях «іменем України» все частіше можна зустріти посилання на міжнародні правові акти, ратифіковані нашою державою. Це, безумовно, позитивне зрушення у вітчизняному судочинстві, що свідчить про неабияке розширення горизонтів поглядів та підвищення професійних можливостей наших суддів. Особлива увага суддями адмінсудів приділяється Європейській Конвенції про захист прав та основних свобод людини і громадянина, оскільки цей документ має безпосереднє відношення як до предмету спору адміністративною юрисдикції, так і до основоположних принципів адміністративного судочинства. Щодо відповідальності судді за непрофесіоналізм, то цими питаннями мають опікуватися кваліфкомісії спеціалізованих судів, ВККС України, ВРЮ, керівництво суду, в якому працює суддя. В чинному законодавстві України містяться численні прогалини та протиріччя щодо механізму притягнення судді до відповідальності. На мою думку, слід більш чітко прописати умови притягнення судді до відповідальності та суб’єктів, які мають право ініціювати це питання. Адже діючий механізм притягнення судді до відповідальності, з одного боку, дає можливість подавати велику кількість необґрунтованих заяв стосовно притягнення до відповідальності, а з іншого – навпаки унеможливлює притягнення до відповідальності суддю, провину якого доведено і стосовно якого дійсно необхідно здійснити такий захід.  Розмову вів Дмитро ШЕВЧЕНКО
«Правовий тиждень»