Держреєстрація нормативної бази: формальність чи необхідність

Закони — опора того високого становища, яким ми користуємося в державі, основа свободи, джерело правосуддя; розум, душа, мудрість і сенс держави зосереджений у законах. Як тіло, позбавлене розуму, не може користуватися жилами, кров’ю, членами, так держава, позбавлена законів, — своїми окремими частинами. Слуги законів — посадові особи, тлумачі законів — судді; нарешті, раби законів — всі ми, саме завдяки цьому ми можемо бути вільні. Неухильне дотримання закону покликане забезпечити права й свободи людини у всіх сферах життя. Проте закон, здебільшого, має загальний характер, тобто він (закон) розрахований не на конкретні випадки, обставини й ситуації, а на їх загальний різновид, внаслідок чого й виникає необхідність у підзаконному регулюванні певних відносин міністерствами й іншими органами виконавчої влади на рівні підзаконних нормативно-правових актів, які є конкретнішими, детальнішими й адаптованішими до реальних ситуацій, обставин. Делеговані владні повноваження на нижчий рівень управління без відповідного контролю з боку держави є дещо ризикованими, адже створюють певний простір для довільної поведінки органу виконавчої влади або його посадової особи, реалізуючи норми права на власний розсуд.  Правова експертиза Одним із основних завдань, яке відповідно до Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 14 листопада 2006 року № 1577, виконує Міністерство юстиції і його територіальні органи, є державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств та інших органів державної влади, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер. Відповідно до п. 1 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 28 грудня 1992 року № 731, державна реєстрація нормативно-правового акта органу виконавчої влади полягає в проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції й законодавству України, Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод 1950 року й протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, у прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера й занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. На державну реєстрацію до Міністерства юстиції подається не тільки сам нормативно-правовий акт, а ще й спеціально визначений перелік документів, без яких було б складно проводити правову експертизу, що, зрозуміло, потребує певних «навантажень» на  орган, який подає нормативно-правовий акт. Якщо врахувати наскільки іноді низький рівень якості підготовки нормативно-правових актів, що  подаються на державну реєстрацію (неузгодженість або невідповідність положень акта іншим актам законодавства вищого рівня, відсутність компетенції, нечіткість норм, суперечності у тексті, порушення правил  нормопроектувальної техніки й правил правопису тощо), то працівники суб’єкта нормотворення іноді просто вибиваються із сил. У результаті нерідко можна почути нарікання на «формальність», «непотрібність» такої процедури та «бюрократизм», але про які формальність, непотрібність, бюрократизм можна говорити, коли, наприклад, лише в минулому році Мін’юстом за результатами правової експертизи нормативно-правових актів попереджено прийняття 740 незаконних правових норм, а всього по системі органів юстиції попереджено прийняття 1 723 незаконних правових норм. Наприклад, під час проведення правової експертизи Положення про комісію (уповноваженого) підприємства, установи, організації по загальнообов’язковому державному соціальному страхуванню у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності й витратами, зумовленими похованням, попереджено прийняття незаконного нормативного припису, яким передбачалося, що профспілка, яка відмовилася від участі в представницькому органі, позбавляється права представляти інтереси застрахованих осіб при вирішенні питань матеріального забезпечення й надання соціальних послуг за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності й витратами, зумовленими похованням, що не відповідало Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності». Нерідко суб’єкти нормотворення затверджуючи, порядки, положення, інструкції тощо, встановлюють норми, які передбачають відповідальність осіб, що суперечить п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції, відповідно до якого виключно законами  України визначаються засади цивільно-правової відповідальності, діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, і відповідальність за них.   Контроль та перевірка Разом із цим державна реєстрація нормативно-правових актів не закінчується на проведенні правової експертизи на відповідність Конституції й законам України, присвоєнні акту реєстраційного номера та занесенні його до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. Відповідно до постанови уряду від 28 грудня 1992 року № 731 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (далі — Постанова) Міністерству юстиції і його органам на місцях надано право перевіряти у міністерствах, інших органах виконавчої влади додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, за потреби вимагати подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію і вносити пропозиції про усунення виявлених порушень і недоліків і притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях. Наприклад, у 2008 році Міністерством юстиції проведено 24 перевірки суб’єктів нормотворення, результати яких свідчать, що суб’єкти нормотворення застосовують незареєстровані нормативно-правові акти, а також що продовжує існувати незаконна практика встановлення листами нових правових норм. Зважаючи, що суспільство й держава постійно розвиваються, у результаті чого виникають нові (або зникають) правові відносини, які потребують правового врегулювання, нормотворчий процес у державі є постійним. Це стосується як актів вищої юридичної сили, так і підзаконних нормативно-правових актів. Пунктом 2 Постанови передбачено, що міністерства, інші органи виконавчої влади повинні забезпечити постійний перегляд виданих нормативно-правових актів із метою приведення їх у відповідність із Конституцією й законами України, іншим актам законодавства з метою усунення множинності, скасування застарілих нормативно-правових актів і таких, що не відповідають новим умовам економічного розвитку. Поряд із цим для своєчасного захисту  прав, свобод і законних інтересів громадян Міністерство юстиції і його територіальні органи систематично переглядають зареєстровані ними нормативно-правові акти. За наслідками такого перегляду органом юстиції пропонується суб’єкту нормотворення вжити заходів щодо приведення власних нормативно-правових актів у відповідність до чинного законодавства шляхом внесення відповідних змін або визнання деяких із цих актів такими, що втратили чинність. У випадку неприведення органом власних нормативно-правових актів у відповідність до законодавства орган юстиції може вжити заходів до скасування  рішення про державну реєстрацію таких нормативно-правових актів.  Результати перегляду зареєстрованих нормативно-правових актів свідчить, що робота суб’єктів нормотворення з перегляду власних нормативно-правових актів не налагоджена. У 2008 році Міністерством юстиції під час перегляду зареєстрованих нормативно-правових актів виявлено 327 нормативно-правових актів, які підлягали приведенню у відповідність до Конституції  й законодавства України, внаслідок чого  суб’єктам нормотворення направлено 120 листів про приведення понад 400 нормативно-правових актів у відповідність до законодавства. На сьогодні суб’єктами нормотворення приведено у відповідність до законодавства більшість із них.  Коли порушени Ваші права При цьому Міністерство юстиції є не стороннім спостерігачем, коли справа стосується положень зареєстрованого нормативно-правового акта органу виконавчої влади, що  порушують права, свободи й законні інтереси громадян. Особа, чиї права порушені, має право звернутися до Міністерства юстиції з вимогою скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади. На сьогодні спостерігається зменшення кількості скасувань рішень про державну реєстрацію, що свідчить про якість і всебічність проведення правової експертизи нормативно-правових актів, поданих на державну реєстрацію, і ще раз доводить, що ми працюємо не даремно. Якщо в 2006–2007 роках Міністерством юстиції було скасовано 15 рішень про державну реєстрації нормативно-правових актів, то в 2008 році — 5.   Відтак, сподіваємося, що державна реєстрація нормативно-правових актів, яка полягає в комплексному правовому аналізі таких актів, забезпечить захист прав, свобод і законних інтересів людини.