Правове регулювання у сфері використання земель Важливість ефективного правового регулювання відносин щодо використання, охорони та відтворення земель (земельних відносин) не викликає сумнівів у більшості представників юридичної науки і правозастосовної практики. Водночас чинне законодавство вочевидь не забезпечує вказаної ефективності. Прогалини, недоліки та колізії наявні майже в усіх сферах земельно-правового регулювання, про що, зокрема, свідчать численні публікації з відповідних питань у ЗМІ, тематика зустрічей, конференцій, круглих столів, слухань, які проводять різноманітні державні та приватні інституції. Інколи названі заходи зумовлюють відповідні правотворчі процеси, наслідками яких є вдосконалення чинних нормативно-правових актів.
Сподіваюся, що ця стаття дасть поштовх дискусії про доцільність змін і доповнень чинного законодавства, які вирішать висвітлені нижче проблеми нормативного забезпечення державного та самоврядного управління у сфері земельних відносин. Недосконалість чинного законодавства зумовлює низку юридичних проблем, пов’язаних з регламентуванням державного та самоврядного управління землями. Розглянемо детальніше деякі з цих проблем.
Розмежування компетенцій
Процес розмежування земель державної і комунальної власності, який розпочався після прийняття Земельного кодексу України від 25.10.2001 (далі – ЗКУ) і не завершився й досі, зумовив низку проблемних питань щодо розмежування компетенцій органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування в частині здійснення функцій розпорядження земельними ділянками.
Так, виділення земель нової форми власності – комунальної – передбачено здійснювати за рахунок земель державної власності. З огляду на масштабність такого розмежування та викликану цим потребу в значних організаційно-технічних, правових та матеріальних заходах розробники ЗКУ розмістили в Перехідних положеннях «тимчасову» норму – п. 12. Відповідно до першого абзацу цього пункту до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність та зазначених у третьому абзаці вказаного пункту, який, до речі, виключено із ЗКУ) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів – відповідні органи виконавчої влади. Однак, як виявилось, немає нічого більш постійного, ніж тимчасове. Здавалося б, Закон України «Про розмежування земель державної і комунальної власності» від 05.02.2004 повинен був нарешті поставити, чи принаймні наблизити, крапку в розмежуванні. Утім поки цього не сталося, і п. 12 Перехідних положень є чинним.
Із вищезазначеним, а також з відсутністю чітко встановлених меж населених пунктів пов’язана перша з аналізованих у цій статті проблем. На практиці трапляються ситуації, коли відповідна рада, уповноважена здійснювати розпорядження землями в межах населеного пункту, та місцева державна адміністрація, яка розпоряджається земельними ділянками за вказаними межами, приймають рішення щодо однієї і тієї ж ділянки. І стосується це не тільки провінційних населених пунктів.
Так, у столичному районі Бортничі, який межує з Бориспільським районом Київської області, декілька поколінь однієї сім’ї ще з 60-х років минулого століття використовували присадибну ділянку, однак оформити право власності на неї вирішили лише зараз. Відповідну заяву було подано до Київської міської ради, і процес розпочався. Однак саме під час розгляду радою наданих документів у земельної ділянки з’явився власник. Його право було підтверджене державним актом, виданим на підставі розпорядження голови Бориспільської райдержадміністрації. Вочевидь міська та районна влади мають різні позиції стосовно меж міста та району, внаслідок чого страждають звичайні люди. Такої ситуації можна уникнути, якщо чітко закріпити документально та на місцевості або межі адміністративно-територіальних одиниць, або межі земель державної та комунальної власності.
Об’єднання територіальних громад
Частини 2 та 3 ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачають, що територіальні громади сусідніх сіл можуть об’єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. При цьому добровільне об’єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об’єднання комунального майна.
Випадки, коли декілька сільських населених пунктів мають одну раду, не поодинокі. Так, село Кийлів Бориспільського району Київщини відноситься до сільської ради сусіднього села Головурів. Саме за рішеннями цієї ради декілька земельних ділянок були продані приватним юридичним особам. Ті особи, яким відмовили у продажі вказаних ділянок, оскаржили рішення ради саме на підставі непоширення її компетенції на інший населений пункт. Останнє слово – за судом, який має витлумачити положення п. 12 ЗКУ з урахуванням конкретної нестандартної ситуації.
Однак чіткої й однозначної відповіді в кодексі суду шукати не варто, адже питання розпорядження землями «об’єднаною» радою ЗКУ не регламентує. Доцільніше внести відповідні корективи до ЗКУ, чітко вказавши на право ради здійснювати розпорядження землями на території населених пунктів, територіальні громади яких об’єдналися.
Землі областей і районів
Наостанок зупинимося на ще одній проблемі правового регулювання державного управління у сфері використання земель. Пункт «а» ст. 17 ЗКУ визначає повноваження місцевих державних адміністрацій щодо розпорядження землями державної власності в межах, визначених ЗКУ. Враховуючи те, що Закон «Про місцеві державні адміністрації» поділяє їх передусім на обласні й районні, цілком логічним є нормативне вирішення питання про те, якими землями мають право розпоряджатися перші, а якими – другі.
Своєю чергою, аналізований пункт ст. 17 ЗКУ обмежує відповідне регулювання виключно названим кодексом. Отже, шукати відповідь на поставлене питання треба насамперед у ЗКУ. Проте відповіді наразі не знайти, адже в жодній нормі кодифікованого акту не деталізується повноваження рай- та обладміністрацій щодо розпорядження землями. Внаслідок цього норма закону підміняється сумнівною з юридичного погляду «практикою» правозастосування, виробленою відповідними органами.
Так, в Київській області та деяких інших областях України така практика інколи зводиться до застосування аналогії закону до зазначеного питання. Зокрема, використовують положення ст. 149 ЗКУ, у яких, як не дивно, чітко визначено, які земельні ділянки державної власності, що знаходяться в постійному користуванні, вправі вилучати районні, а які – обласні держадміністрації. Сумнівність такої практики пояснюється передусім тим, що аналогія закону в публічно-правових відносинах, без прямої норми щодо її допустимості, явно суперечить приписам ч. 2 ст. 19 Конституції, відповідно до яких органи державної влади вправі робити тільки те, на що прямо уповноважені законом.
Наслідком цієї ситуації є не тільки порушення положень Основного закону місцевими держадміністраціями, але й можливості для зловживань з боку передусім обласних адміністрацій, які, зважаючи на вище місце в ієрархії місцевих органів виконавчої влади порівняно з районними адміністраціями, вочевидь матимуть можливість самостійно розпоряджатися найбільш привабливими земельними ділянками.
Переконаний, що цю проблему можна вирішити доволі просто. Достатньо доповнити ту ж ст. 17 ЗКУ хоча б однією частиною відповідного змісту, яка б чітко розмежувала компетенції вказаних місцевих органів державної виконавчої влади. Однак, як свідчить практика, законодавець, вносячи зміни і доповнення до чинних правових актів, часто керується не об’єктивними потребами конкретних відносин, а партійною доцільністю або навіть інтересами певного лобі, які він відстоює.
Висновки
Підсумовуючи викладене, навряд чи помилюсь, припустивши, що висвітлені в цій статті проблеми добре відомі тим, від кого залежить їх вирішення. Не виключено, що в умовах перманентної політичної боротьби вказані проблеми здаються дріб’язковими й такими, що можуть зачекати. Але такі нібито дрібниці зумовлюють колізійність і недосконалість вітчизняного законодавства, яке створює можливості для зловживань та корупції, внаслідок чого страждають як окремі приватні особи, так і сама держава.
|
|
Юридичні компанії України ______________________________
______________________________
|