Суди – заручники недосконалого законодавства

Законодавство у сфері земельних відносин та усталена практика земельних спорів стали лейтмотивом науково-практичної конференції «Земельні відносини: правове регулювання та судова практика», що проходила 10–11 червня 2009 р. у Чернігові. Захід, організований Вищим господарським судом України спільно з Господарським судом Чернігівської області, зібрав провідних науковців і спеціалістів у цій царині, суддів майже всіх господарських судів нашої держави, представників прокуратури, Фонду державного майна України, Мін’юсту, інших держструктур і незалежних юристів-експертів. Кількість учасників і виступ ВГСУ в ролі одного з головних натхненників конференції свідчать про те, що судді першої та другої інстанцій неоднаково розуміють законодавство, яке регулює земельні правовідносини. Саме тому концентрація зусиль на вирішенні актуальних проблем судового захисту земельних прав і забезпечення регулювання земельних відносин стали передумовами утвердження законності та правопорядку в цій сфері. Прогалини земельного законодавства «Ми вважаємо, що треба окремо розглянути проблеми земельних відносин, а аналітичну роботу у 2009 р. спрямувати на земельні спори», – зазначив у привітальному слові Анатолій Осетинський (на фото), голова Судової палати ВГСУ з розгляду спорів, пов’язаних з державним регулюванням економічних відносин. Пан Осетинський переконаний, що адекватне вирішення проблем власності на землю та користування земельними ділянками, що знаходяться у чужому володінні, – передумова забезпечення сталого розвитку. «До чого можуть призвести невдоволення порядком розподілу землі як матеріального блага, тривалі зловживання владними повноваженнями, відсутність або недотримання правил (у сучасному світі – легітимних правових норм), добре відомо», – додав Анатолій Осетинський. Обговорюючи широке коло питань, учасники робили акцент на законодавчих нормах, які є відверто суперечливим, а почасти й архаїчним. Не секрет, що суди, виносячи рішення у будь-якій справі, виконують непритаманну судовій владі функцію – несвідомо заповнюють прогалини в чинному законодавстві України. Певна річ, про «доповнення» нормативно-правових актів не йдеться, але провідну роль судів у правозастосовній практиці ніхто не заперечуватиме. «Ми не намагаємося змінити компетенцію законодавчого органу, інших органів влади, владнати політичні конфлікти, здійснити тотальну перевірку законності дій органів місцевого самоврядування, тобто не прагнемо цілеспрямовано шукати відповіді на питання, які суд не в змозі вирішити, які не належать до інституційної компетенції судової влади, – наголосив Анатолій Осетинський. – Натомість з’ясувати, яких правил слід дотримуватися, розглядаючи окремі види земельних відносин, як застосовують ці правила в межах судової процедури вирішення спорів, якою мірою реалізується принцип судової дискреції при вирішенні спорів, наскільки діяльність суддів відповідає вимозі ефективності правосуддя та що необхідно зробити, щоб вдосконалити цю діяльність, ми можемо й повинні». Найактуальніша та найгостріша проблема сьогодення, що стосується розгляду земельних спорів, – юрисдикція судів. Зважаючи на останні дослідження ВГСУ й аналіз судової практики, про чітке розмежування юрисдикції адміністративних і господарських судів говорити не доводиться. У сфері земельних спорів це пов’язане передусім з визначенням юридичної природи і змісту повноважень органів місцевого самоврядування та виконавчої влади, що їх суди тлумачать по-різному. Відомо, що суди орієнтують на застосування категорії «спір про право». Наступна проблема пов’язана з порядком надання в оренду земельних ділянок комунальної власності, який постійно зазнає змін, внаслідок чого в судовій практиці спостерігається своєрідне «правонаступництво». «Проблеми правозастосування ускладнює необхідність співвіднесення різних порядків надання землі в оренду у вже розпочатому процесі відведення земельної ділянки», – підкреслив суддя ВГСУ. Труднощі виникають і при поновленні договорів оренди землі. Цієї теми торкнувся не один учасник конференції. Не менш важлива проблема – самовільне зайняття земельної ділянки та самочинне будівництво. Вона вже пустила коріння в Україні (у Криму, на околицях Києва й інших великих міст). На практиці існує чимало підходів до вирішення спорів відповідної категорії. Сумні висновки Обговоривши широке коло проблем земельних відносин, учасники конференції дійшли висновку, що ситуація загалом невтішна. Відсутність методології та системного бачення земельної реформи спричинила часті зміни в регулюванні земельних відносин, що в умовах економічної нестабільності та політичної боротьби призвело до формування неякісного земельного законодавства, яке не відповідає меті нормативного регулювання та потребам учасників земельних відносин. Суди ж стали заручниками ситуації та останньою надією сторін земельних відносин на прояснення деталей законодавства. Крім того, судді господарських судів переконані, що системні вади земельного законодавства поглиблюються завдяки недолікам судової та процесуальної реформи, передусім завдяки методологічним помилкам при запровадженні спеціалізованих адміністративних судів. Це, на переконання суддів-господарників, призвело до гострих проблем у сфері визначення юрисдикції спеціалізованих судів, а також до конкуренції судових юрисдикцій. Безперечно, вирішити всі проблеми, пов’язані з розглядом земельних спорів, не внісши зміни до чинного законодавства, практично неможливо. Так, на думку більшості учасників конференції, необхідно привести у відповідність до ст. 13 Конституції України положення КАСУ і ГПКУ щодо здійснення органами судової влади прав власності на землю від імені українського народу. Слід також удосконалити норми чинного законодавства, що стосуються здійснення та захисту суб’єктивних прав орендаря земельної ділянки державної та комунальної власності, визначення особливостей правового режиму та специфіки здійснення суб’єктивних прав на землях промисловості, транспорту, зв’язку, оборони й іншого спеціального призначення. Увагу присутніх було зосереджено на необхідності внесення до ЦКУ, законів України й інших нормативних актів змін, пов’язаних із визнанням землі об’єктом нерухомості разом з розміщеними на ній будівельними спорудами, іншими об’єктами нерухомості й інженерно-транспортної інфраструктурою, а також на необхідності належного й однозначного закріплення на законодавчому рівні принципу «земельна ділянка слідує за спорудою», передбачення спеціального порядку одночасного переходу прав на земельну ділянку при переході прав на споруду або будівлю. Зараз, стикаючись із різноманітними земельними спорами, судді звертаються до вчених-правників з низкою прохань. Зокрема, просять визначити юридичну природу та конкретизувати зміст повноважень органів місцевого самоврядування та виконавчої влади в галузі земельних відносин, у тому числі й у контексті судово-юрисдикційного розмежування. Без теоретиків, як бачимо, практикам дуже важко. Спираючись на спори, які є у провадженні судів, судді просять вчених надати їм результати досліджень щодо здійснення окремих договірних прав на земельну ділянку, як-от: сервітуту, права на забудову чужої земельної ділянки (особливо державної та комунальної власності), права на користування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб, права на ренту землі, а також удосконалити нормативні конструкції «самовільне зайняття земельної ділянки» та «самочинне будівництво» з урахуванням практики земельних відносин. Слід визнати, що земельне законодавство містить чимало декларативних норм, які не враховують реалії земельних відносин. Це стосується, зокрема, визначення порядку надання земельних ділянок комунальної власності в оренду, європейських стандартів і результатів аналізу численних проблем, які виникли внаслідок недосконалої нормативно-правової бази. Завдання ВГСУ Наприкінці дводенної конференції, протягом якої, за словами її модераторів, було розглянути лише «верхівку айсбергу», ВГСУ зобов’язався здійснити всебічне узагальнення спорів, що стосуються земельних відносин. Це узагальнення передбачатиме вичерпний аналіз правозастосовної проблематики справ зазначеної категорії та формулювання висновків, що забезпечить усталену практику застосування законодавства при вирішенні земельних спорів. Обговорення результатів заходу в Чернігові відбулося вже 22 червня ц.р. на спеціальному засіданні секції законодавства у сфері державного регулювання економічних відносин Науково-консультативної ради при ВГСУ (докладніше про це – на стор. 5).