Адміністративна юстиція очима цивіліста

Це може здатися несподіваним, але наша розмова зі знаним фахівцем у галузі цивільного права, cтаршим партнером ЮФ «Салком», д.ю.н., професором, академіком Академії правових наук України, адвокатом Наталією КУЗНЄЦОВОЮ присвячена не приватному праву, а публічному регулюванню суспільних відносин та адміністративній юстиції в Україні. – Наталіє Семенівно, чим можна пояснити ваш інтерес до адміністративного судочинства? – На моє глибоке переконання, у процесі правового регулювання не можна відокремити одну галузь права від інших. Адже кінцевому споживачеві правового продукту неважливо, норма якої галузі права регулює відносини, учасником яких він виступає. Більше того, коли вони регулюються повною мірою і досягається належний правовий результат, право взагалі не цікавить споживача. Тому воно має діяти на суспільні відносини з однією метою – створити належний правовий порядок, щоб усі учасники цих відносин почувалися комфортно. В адміністративному праві тривалий час не було спеціальної процедури захисту порушених прав. Отже, адміністративно-правові спори займали позицію такого собі «кутового мешканця», який «наймав куточок» у різних процесах. Наприклад, у Цивільному процесуальному кодексі України питанням, пов’язаним з адміністративними відносинами, була присвячена окрема глава. Справи про адміністративні правопорушення вирішували суди загальної юрисдикції. Що стосується публічних спорів, пов’язаних зі здійсненням господарської діяльності, то вони перебували у віданні господарських судів. Але найприкріше те, що цілий пласт відносин у сфері адміністративного права взагалі не мав судового захисту, а спірні моменти розглядали в порядку підлеглості. Це абсурд, адже честь мундира завжди недобре жартувала із заявниками, яким вищестоящий орган зазвичай відмовляв у задоволенні скарг. Тому не було жодних підстав говорити про те, що права у відносинах між громадянином і суб’єктом владних повноважень захищаються належним чином. Між іншим, cаме ці спірні відносини в усіх країнах знаходяться в центрі адміністративної юстиції. Водночас, оскільки в адміністративних відносинах завжди панує держава, навіть виходячи з того, що її приписи є обов’язковими для виконання, процедура розгляду публічно-правових спорів спрямована на здійснення патронату над заявником. – Тому ви оцінюєте впровадження адміністративної юстиції в Україні як позитивний крок? – Безумовно. Якщо говорити про захист конституційних прав людини і громадянина, то введення судового оскарження незаконних дій посадових осіб та актів державних органів влади, які порушують суб’єктивні права громадянина, було наріжним каменем системи адміністративного судочинства. У цьому контексті прийняття Кодексу адміністративного судочинства України попри всі його недоліки є великим досягненням, що створило підґрунтя для адміністративної юстиції. Адміністративне судочинство заповнило прогалину, пов’язану з можливістю судового захисту порушених прав у сфері управлінської діяльності. Це дуже важливо, тому що із введенням такого найдемократичнішого способу захисту, як судовий, можуть повною мірою реалізуватися суб’єктивні матеріальні та суб’єктивні процесуальні права громадян. З огляду на це дуже позитивним є встановлення в КАСУ принципів адміністративного судочинства, які складають концептуальну основу всього адміністративного процесу. Першим принципом здійснення правосуддя в адміністративних судах є верховенство права. Як застосовувати цей принцип під час розгляду спорів адміністративними судами, розкриває ст. 8 КАСУ. Водночас зазначається, що верховенство права можна використовувати як компенсаторний механізм. Підкреслю, що у ЦКУ цей принцип взагалі відсутній, хоча, здавалося б, він має панувати передусім у приватноправовій сфері. – Фахівці тривалий час дискутують про розмежування адміністративної та господарської юрисдикцій. Чому, на ваш погляд, це питання досі не вирішене? – Немає такого явища, яке можна було б оцінити як однозначно позитивне чи негативне. Так і тут разом із «плюсом» з’явився «мінус». При прийнятті цього нормативно-правового акта не було чітко розмежовано існуючі юрисдикції. Дуже багато проблем у цій сфері виникло через те, що новостворені адміністративні суди взяли на себе більше спорів, аніж вони можуть і повинні розглядати. Зараз адміністративні суди другої та третьої інстанцій завантажені настільки, що спори в апеляційному та касаційному порядку розглядаються через рік-два після прийняття рішення нижчою інстанцією. Це свідчить про перекіс у розподілі категорій спорів між судами різних юрисдикцій. На жаль, іноді однакові спори розглядають суди адміністративної та господарської юрисдикцій. Такі прикрі ситуації виникають, зокрема, зі спорами щодо порушення умов економічної конкуренції та зловживання монопольним становищем. Так, у Законі України «Про захист економічної конкуренції» зазначено, що спори в цих відносинах розглядають господарські суди. Але адміністративні суди вважають: оскільки КАСУ був прийнятий пізніше за цей закон, він є спеціальним нормативно-правовим актом і має застосовуватися до спірних відносин у цій сфері, адже вони за своєю природою є публічними. Не є винятком із цієї прикрої практики і земельні спори, які належать до найскладніших. На моє переконання, так, між іншим, вважає і ВСУ: вирішуючи питання про підвідомчість того чи іншого спору, слід виходити не лише із суб’єктного складу правовідносин, але й із їхньої суті. Якщо предметом судового розгляду є права суб’єкта господарської діяльності на спірну земельну ділянку, такий спір підвідомчий господарським судам. На мою думку, проблема розмежування юрисдикцій не виникла б взагалі, якби в Україні була така самостійна стадія судового процесу, як визначення юрисдикції. На перший погляд може здатися, що ця процедура лише ускладнить процес, але це нововведення дозволило б значно зменшити тривалість розгляду спорів та уникнути направлення справ на новий розгляд в іншій юрисдикції. Мені здається, що основні терміни, визначені в КАСУ, мають велике значення для подальшого формування сфери його діяльності. У зв’язку з цим дуже важливо, чи однаково розуміють фахівці зміст поняття «публічно-правовий спір». Адміністративісти вважають, що єдиним критерієм відмежування публічно-правового спору є його суб’єктний склад. Тобто участь у відносинах органу з державно-владними повноваженнями апріорі наділяє ці відносини публічно-правовим характером, отже, і спір, що виникає з таких відносин, набуває ознак публічно-правового. На перший погляд це абсолютно логічно, але я не можу погодитися з цим повною мірою. – Чому ви не поділяєте цю точку зору? – Чимало цивільно-правових відносин реалізуються за участі суб’єктів, яких ми називаємо «державою або іншими публічно-правовими утвореннями». Наприклад, держава Україна в особі державних органів виступає учасником відносин щодо державної власності, суб’єктом права комунальної власності є територіальна громада, АР Крим є суб’єктом права республіканської власності. Оскільки ці суб’єкти є власниками, відносини їхнього права власності моделюються за принципами цивільного права. Вступаючи в такі відносини, держава, АР Крим та інші публічно-правові утворення відмовляються від свого публічного статусу і «одягають» на себе «одежину» суб’єкта цивільного права. Зазначу, що при розробці Цивільного кодексу ми навіть передбачили такий вид юридичних осіб, як юридичні особи публічного права, саме для того, щоб підкреслити, що вони хоча й є рівноправними учасниками цих відносин, виконують допоміжні функції. Названі суб’єкти права власності можуть розпоряджатися своїм майном, зокрема, шляхом укладення договорів оренди. Від імені держави таким суб’єктом, який здає в оренду державне майно, є Фонд державного майна. У зв’язку з цим деякі фахівці в галузі адміністративного права, на мою думку, без жодних підстав вважають, що всі договори оренди державного майна, що їх укладає ФДМУ, є договорами публічного характеру і, відповідно, спори, які виникають щодо них, мають розглядати адміністративні суди в порядку КАСУ. Це нонсенс, адже ФДМУ не здійснює жодних владних повноважень, а реалізує від імені держави повноваження власника з розпорядження майном. Якщо за укладеним ФДМУ договором оренди державного майна орендар не сплачуватиме орендну плату, то Фонд, як і будь-який інший орендодавець, має звернутися саме до господарського суду про стягнення цієї плати у примусовому порядку. – Які ще недоліки КАСУ ви можете назвати? – Звісно, недоліків у КАСУ багато: не всі статті чітко сформульовані, деякі з них не узгоджені між собою... Ми не можемо передбачити все, що трапиться на життєвому шляху закону. На жаль, а може, і на щастя, на момент формування нормативно-правового акта ми не наділені таким «ясним поглядом». Але основна проблема криється не в тому, що законодавчий акт має недоліки, а в тому, що ми знаємо про ці недоліки і не робимо жодних спроб їх усунути. Коментування, в основі якого лежить стабільна судова практика, – дуже важливий спосіб реагування на прогалини, суперечності, інші вузькі місця того чи іншого нормативно-правового акта. Саме значимість стабільних і виважених підходів до застосування КАСУ є причиною того, що я із задоволенням констатую вихід у світ «Науково-практичного коментарю Кодексу адміністративного судочинства України» (К.: «Юрінком Інтер», 2009. – С. 704), із яким украй важливо ознайомитися юристам та іншим споживачам правового продукту. Це видання презентував мені один із його авторів, мій колега, президент ЮФ «Салком», д.ю.н., член-кореспондент АПрН України, професор Євген Кубко, якого я дуже поважаю як фахівця в галузі адміністративного права. Ми провели багато часу, обговорюючи місце, обсяг і завдання адміністративної юстиції в Україні. Обидва ми вважаємо, що ефективність адміністративного судочинства та юридичного процесу загалом залежить від того, наскільки чітко визначені місце та компетенція адміністративних судів, а також критерії підсудності їм спорів. Юридичний загал отримав важливий важіль підвищення ефективності адміністративного процесу, адже серед авторського колективу багато суддів, насамперед Вищого адміністративного суду України та Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, які вже відчули на практиці проблеми застосування цього нормативно-правового акта. Коментаторами КАСУ поряд із практиками виступили й науковці. Окрім мого колеги та друга пана Кубка до підготовки цієї фундаментальної праці долучилися Вадим Авер’янов, Юрій Битяк та інші видатні українські вчені-адміністративісти. Цей науково-практичний коментар є першою ластівкою в закладенні загальних підходів до застосування основних статей КАСУ, що, своєю чергою, сприятиме формуванню стабільної судової практики. Зрозуміло, що з виданням цієї книги дискусії не припиняться. Дуже багато питань потребують уваги і натхненної праці фахівців не тільки у сфері адміністративного права та процесу, але й в інших галузях права. Бо не можна дбати лише про «галузевий мундир». Якщо ми говоримо про остаточну ефективність правового регулювання, то, безумовно, «пробуксовка» однієї галузі позначається на інших. Зокрема, зважаючи на невпорядкованість адміністративного судочинства, не може сформатуватися і господарський процес, гальмується прийняття нового Господарського процесуального кодексу України.