Назад у минуле

21 серпня 2009 р. Верховна Рада України повторно ухвалила Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо виборів Президента України» (далі – Закон), подолавши вето глави держави. Закон недосконалий, викликає багато нарікань і зауважень, але, очевидно, саме він регулюватиме наступні вибори Президента України. Про переваги та недоліки цього документа та про можливі проблеми майбутньої виборчої кампанії «ПТ» запитав експерта Інституту виборчого права Володимира Ковтунця – Пане Володимире, які переваги та недоліки Закону ви могли б виокремити? Чи він викликає лише нарікання? – Перевага у прийнятого Закону, мабуть, одна: скорочено строк виборчої кампанії. Це зроблено завдяки відмові від збору підписів виборців. Означена процедура ніколи не мала великого значення: вона використовувалась як формальна і припускала чимало фальшувань. А далі починаються недоліки: законодавець збільшив розмір грошової застави у п’ять разів. Це погіршує ситуацію, і, скоріше за все, ця норма викличе критику Венеціанської комісії. Адже її міжнародні документи і рекомендації передбачають розумні, обгрунтовані межі грошової застави. У цьому розумінні Закон є дискримінаційним. Ми маємо справу з обмеженням пасивного виборчого права громадянина – балотуватися на пост Президента. Перша серйозна проблема, яку спричинив цей Закон, полягає в обмеженні активного виборчого права – причому для різних категорій виборців. Відмова від відкріпних посвідчень означає, що чимало громадян, які в день голосування не перебуватимуть за місцем проживання, не зможуть проголосувати. Практично всі експерти відзначають обмеження права голосу громадян України, які перебувають за кордоном. Питання, чи має бути необхідною вимога консульського обліку, щоб надати громадянину право голосу, розглядають давно. Висновок, до якого прийшли практично всі фахівці з виборчого права, такий: основним критерієм має бути законне перебування громадянина України на території іншої держави, а не постановка на консульський облік. Отже, ми маємо обмеження виборчого права в доволі значних обсягах. Це може стосуватися 200–300 тис. виборців за кордоном і мінімум 30 тис. мігрантів всередині України, які не перебуватимуть за місцем проживання в день виборів і які раніше користувалися відкріпними посвідченнями, а загалом потребу в голосуванні не за місцем проживання мають набагато більше осіб. Друга проблема – обмеження права на справедливий суд. Учасники виборів практично позбавлені права на судовий захист у разі порушення їхніх прав. Неможливість оскарження протоколу про підсумки голосування і підрахунок голосів, а також скорочення строку розгляду справ у суді до двох днів (за два дні можна вирішити лише питання про списки виборців) обмежують конституційне право учасників виборів на звернення до суду і не дозволяють усувати порушення під час підрахунку голосів. – Яка ситуація склалася з Реєстром виборців? – Закон «Про Державний реєстр виборців» досить детально прописує технологію складання виборчих списків і захищає від фальсифікацій, але справа в тому, що виконавці затягнули первинне наповнення та уточнення Реєстру. Зараз, буквально в останні хвилини перед виборами, відбувається його первинне уточнення, яке мають закінчити у вересні. Але я не впевнений, що це буде зроблено вчасно. Як випливає з моїх спостережень за загальними списками виборців у 2006–2007 рр., до Реєстру можуть занести багато осіб, яких майже неможливо ідентифікувати як одну й ту саму особу, адже записи будуть різними: наприклад, матимуть відмінності в написанні прізвища – з апострофом і без, з м’яким знаком і без. Дуже багато двійників – близько 600 тис. осіб. А скільки їх ще неідентифіковано! – Звідки ж береться така кількість двійників? – Справа в тому, що для первинного наповнення Реєстру інформацію збирали з багатьох джерел. Органи внутрішніх справ та органи місцевого самоврядування – два основні джерела, які подавали відомості про виборців, – по-різному писали прізвища. Пригадую, ще в 1993 р. ми робили базу даних населення Рівного. А коли склали і порівняли її з базою МВС, виявили більше сотні осіб, які мали по два і три паспорти. Це було багато років тому, а що відбувається зараз, навіть важко уявити. Сьогодні, щоб встигнути повиключати двійників і зайвих осіб, потрібна колосальна робота. Судячи з того, що ЦВК прагне домогтися внесення змін до Закону «Про Державний реєстр виборців» і полегшити свою участь, тобто передати певні повноваження, які зараз покладені на ЦВК, до технічного органу – служби ведення Реєстру, шансів на це небагато. Очевидно, Реєстр буде не гіршим, ніж загальні списки виборців, які ми мали у 2006–2007 рр., але проблеми залишаються, а їх потрібно вирішувати. Спосіб же вирішення цих проблем, передбачений у Законі, – право вносити зміни до вже уточненого списку виборців аж до дня голосування включно, – неприйнятний. Він відкриває шлях для лавини можливих фальсифікацій. – Як ви оцінюєте припущення, що Конституційний суд України, якщо Президент звернеться до нього із поданням, визнає неконституційним Закон у цілому? – КСУ може визнати неконституційними низку положень Закону. На мій погляд, є всі підстави визнати цей документ неконституційним у цілому, оскільки він побудований на методологічних засадах, що не відповідають конституційним принципам виборчого права. Питання лише в тому, хто звернеться до Суду. Я не впевнений, що у Президента вистачить політичної волі, щоб вимагати у своєму зверненні визнання Закону неконституційним у цілому. На адресу Президента і без того лунає багато критики з приводу цього документа: мовляв, Президент захищає свої інтереси. Хоча насправді цей Закон вигідний Президенту більше, ніж будь-кому. Адже йому підпорядковані керівники обласних і районних адміністрацій – сумнозвісний адмінресурс, а цей закон орієнтований на те, щоб користуватись адмінресурсом. Якби Президент захотів виграти ці вибори нечесними методами, йому треба було б поаплодувати і сказати: «Прекрасний закон прийняли. Я гратиму з вами за цим законом». – Чи згодні ви з думкою, що мета президентських пропозицій до Закону – зробити вибори якомога проблемнішими, щоб мати можливість сказати, що вони несправедливі? – Про це складно судити, бо незрозуміло, чим керувалися автори законопроекту. Єдина раціональна гіпотеза полягає в тому, що два провідні політики домовилися про те, хто з них буде президентом, а хто прем’єром, і вирішили написати Закон, щоб реалізувати ці можливості без перешкод. Лише за такої умови можна визнати за ними раціональне мислення, все інше – ірраціональне. Я вважаю, що Президент стоїть на позиціях законності та конституційності – його пропозиції скеровані на те, щоб усунути недоліки і зробити вибори чесними. Я не знаю, чим керувався Президент, як він збирається брати участь у президентській кампанії, але принаймні він добре розуміє, що одне з досягнень часів його президентства – визнання того, що Україна спроможна проводити справжні демократичні вибори. – Так уже склалося, що виборче законодавство в Україні має ситуативний характер – пишеться під конкретні вибори, узгоджується з інтересами окремих політичних сил. Чи є в нас надія найближчим часом отримати стабільніший закон? Чи буде прийнято Виборчий кодекс? – Я б не говорив, що виборчі закони були ситуативними. Дійсно, перед кожними виборами законодавство суттєво змінювалося, але воно не було ситуативним. Кожного разу політичні партії приймали такий закон, який зменшував можливості фальшування чи порушень, що мали місце на минулих виборах. Як не дивно, це робили всі, на цьому сходились опозиція і влада. Добре було б ухвалити Виборчий кодекс. У парламенті є два проекти. Один поданий народним депутатом Ігорем Крілем, а другий – робочою групою, яка працювала тривалий час і розробила добротний документ. Він надзвичайно ретельно, по-новому регламентує передвиборчу агітацію і діяльність ЗМІ, розрізняє поняття «передвиборна агітація» та «інформаційне забезпечення виборів». Якщо до цього часу агітацією вважали практично всі матеріали ЗМІ, що стосувалися виборів (досить було згадати кандидата), то зараз пропонують виділити в окрему категорію інформаційні матеріали, які не містять прямих закликів голосувати за чи проти або оціночних суджень про кандидатів, а всі інші віднести до агітації. Проект запроваджує різні виборчі системи – наприклад, для парламентських виборів розроблена пропорційна виборча система за регіональними списками. А у спеціальній частині цього документа є добре продуманий розділ про вибори Президента. – Ще одне запитання стосовно оскарження в суді: зміни до виборчого закону і КАСУ створили плутанину. З якою метою це зроблено? – Це питання до авторів. Незрозуміло також, навіщо піднімати рівень першої інстанції та переносити спори з ЦВК до Київського апеляційного адміністративного суду, якщо рівень Окружного адміністративного суду м. Києва для поточних спорів із ЦВК був цілком прийнятний. Адже це обмежує можливості вирішення спору з дотриманням принципів судочинства. Логіки немає. Найгірше те, що раніше адміністративний процес регулювався КАСУ, а зараз виборчі спори регулює і КАСУ, і Закон «Про вибори Президента України». З погляду юридичної техніки це абсолютно неприпустимо. Коли норми, які мають бути в КАСУ, містяться в Законі про вибори, виникає хаос. Тим більше що між ними є очевидні розбіжності. Якою нормою мають керуватися судді? Користуючись нормою про обмеження строку розгляду виборчих спорів двома днями, суди, скоріше за все, самоусуватимуться від прийняття рішень по суті. Я б сказав, що над законопроектом працював злий геній. Закон написаний так, що орієнтує кандидата у Президенти працювати не з виборцями, а з виборчими комісіями, щоб отримати «правильний» результат. – Які ваші прогнози? – Прогнози – справа політологів. Треба думати, як виходити з цієї ситуації. Якщо Президент звернеться до КСУ, якісь норми будуть скасовані. Перш за все, я вважаю, будуть скасовані норми про оскарження. Можливо навіть, що із Закону повністю вилучать розділ, який стосується адміністративного процесу. Усі процесуальні норми мають залишитися в КАСУ. Буде відновлено право на оскарження всіх порушень у судовому порядку. Авторам конституційного звернення і суддям КСУ буде важко працювати, адже серед мотлоху треба повибирати найважливіші норми, які суперечать Конституції, вилучити їх так, щоб зруйнувати закладену схему фальсифікацій і водночас не зашкодити самому виборчому процесу. – То ж який вихід із цієї ситуації? – Єдиний реальний вихід із ситуації – прозріння політичних лідерів і розуміння того, що декому з них Закон не дає шансів виграти вибори. Він штовхає учасників до боротьби не за прихильність виборців, а за вплив на комісії, які виведуть потрібний результат. Тобто Закон прямо штовхає до порушень. Якщо це усвідомлять принаймні чотири провідні кандидати, вони дійдуть тієї думки, що треба прийняти нормальний, цивілізований закон. Ще є час, адже виборчий процес розпочнеться не раніше 17 жовтня.   Розмову вела Лариса БАРДАЧЕНКО
«Правовий тиждень»