Шанс на фінансове оздоровлення банківської системи

Нещодавно фінансова криза відсвяткувала свою річницю. Крах банківської системи, а разом з нею і світової економіки зачепив мало не кожного з нас. Країна, більшість населення якої жила в кредит, зіткнулася з проблемами, спосіб вирішення яких досі не знайдений. Паніка охопила всіх, у тому числі менеджмент банків, який почав безапеляційно піднімати відсоткові ставки за кредитами, заморожувати депозити тощо. Для оздоровлення банківської системи 24 липня ц.р. було прийнято Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей проведення заходів з фінансового оздоровлення банків» (далі – Закон). Цей документ викликав шквал нарікань, ще коли був зареєстрований в якості законопроекту. Отже, постає питання: чи має банківська система України шанс на оздоровлення? Високі наміри Положення Закону стосуються, зокрема, спрощеного порядку реорганізації банків, передачі їхніх активів і пасивів, зменшення статутного капіталу банку при виконанні плану фінансового оздоровлення в рамках процедури тимчасової адміністрації, особливостей дії мораторію на виконання зобов’язань перед кредиторами. Щоб забезпечити капіталізацію фінансової установи за участю держави, тимчасовий адміністратор зобов’язаний отримати матеріали діагностичного обстеження, висновок загальновизнаної аудиторської компанії про результати оцінки капіталу банку, проведеної за методикою, яку затвердив Національний банк України (далі – НБУ), і в разі потреби за погодженням з ним прийняти рішення про відповідне коригування (збільшення або зменшення) статутного капіталу. Якщо розмір капіталу банку, визначений за результатами аудиту, менший за розмір статутного капіталу, тимчасовий адміністратор зобов’язаний протягом трьох днів з дати погодження його рішення про зменшення статутного капіталу НБУ  внести відповідні зміни до статуту банку, участь у капіталізації якого бере держава. Закон передбачив особливий порядок зменшення статутного капіталу фінансової установи, якщо капітал, розмір якого визначений аудиторською компанією, менший за статутний і до капіталу банку планується входження держави. Положення Закону обумовили необхідність внесення змін до Цивільного та Господарського кодексів України (далі – ЦКУ та ГКУ), Закону України «Про банки і банківську діяльність» та інших нормативно-правових актів. Фінансування ж усіх цих змін має бути здійснене за кошти Державного бюджету України. Нищівна критика Висновок Головного науково-експертного управління (ГНЕУ) ще під час подання законопроекту був не надто оптимістичний. Головне управління, загалом погоджуючись із пропозиціями проекту, зауважило таке. Пропозицію внести зміни до ЦКУ, згідно з якими законом можуть бути встановлені виключення з дії ч. 1 ст. 107 (щодо вимог кредитора про припинення або дострокове виконання зобов’язання від юридичної особи, що припиняється) і ч. 1 ст. 520 (щодо заміни боржника іншою особою (переведення боргу) лише за згодою кредитора) не можна прийняти. ЦКУ має загальне значення для всіх цивільних відносин. Зокрема, це стосується порядку виконання зобов’язання. Обмеження дії статей ЦКУ окремими законами призведе до втрати змісту кодифікації. Однак для досягнення цілей законопроекту, враховуючи важливість фінансового оздоровлення банків, можна передбачити виключення із загального правила. Тому було запропоновано замість доповнення норми ч. 1 ст. 107 ЦКУ словами «крім випадків, передбачених законом»  та норми ч. 1 ст. 520 ЦКУ словами «якщо інше не передбачено законом»  додати «за виключенням передбачених законом випадків з фінансового оздоровлення банків». Ще одна проблема пов’язана із посадою тимчасового адміністратора. Згідно зі змінами до ч. 4 ст. 75 Закону «Про банки і банківську діяльність» тимчасовий адміністратор за погодженням з НБУ має право на період своєї відсутності у зв’язку з хворобою або відрядженням уповноважити виконувати свої функції іншого спеціаліста. Утім, такі зміни потребували конкретизації, адже без встановлення кваліфікаційних вимог до зазначеного спеціаліста може виникнути ситуація, коли функції тимчасового адміністратора виконуватиме особа без достатніх знань. Крім того, конкретизації потребували і вимоги до тимчасового адміністратора та умови його призначення. Оскільки формулювання, згідно з яким тимчасовий адміністратор зобов’язаний докладати максимальних зусиль, щоб привести діяльність банку в правову та фінансову відповідність до вимог цього Закону та нормативно-правових актів НБУ, не є юридичним. Головне науково-експертне управління вже на стадії опрацювання законопроекту зазначило, що широке коло повноважень, наданих тимчасовому адміністратору (право здійснити реорганізацію банку без згоди НБУ, відчужувати активи та пасиви банку з метою його фінансового оздоровлення тощо), може призвести до кричущих зловживань. А положення, згідно з яким «під час виконання тимчасовим адміністратором заходів, передбачених планом фінансового оздоровлення банку, у тому числі при відступленні права вимоги, переведенні боргу, здійсненні реорганізації, не застосовуються положення законодавства», при практичному застосуванні (без визначення чіткого переліку таких актів) може викликати не лише неоднозначне трактування, але й численні позови до суду осіб, права яких будуть порушені. Вирок був ГНЕУ такий: законопроект може бути прийнятий у першому читанні з урахуванням висловлених зауважень. Так і сталося: він був прийнятий у першому читанні і відправлений на друге читання. Але критики було так багато, що документ довелося відправити на повторне друге читання. Зауважень від Головного юридичного управління (ГЮУ) було вдвічі більше, ніж від Головного науково-експертного управління. Зокрема, ГЮУ наголошує, що проект пропонує шляхом внесення законодавчих змін встановити особливості реорганізації банків, а також здійснення спеціальних заходів, спрямованих на їх фінансове оздоровлення і пов'язаних із фінансовим оздоровленням банківської системи в умовах кризи. Проте передбачені зміни мають постійний характер замість тимчасового. На постійність дії Закону вказує також п. IV проекту, у якому визначено тільки строк набрання чинності Законом – з дня опублікування, проте будь-яких перехідних положень або положень, що свідчили б про тимчасовість передбачених змін, документ не містить. Було також зазначено, що запропоновані проектом зміни до законодавчих актів не мають системного характеру: правові норми, що їх передбачено внести до Закону «Про банки і банківську діяльність» з метою запровадження особливостей фінансово-кредитних відносин під час оздоровлення банківської системи, не відповідають загальним принципам і нормам цивільного законодавства щодо таких його ключових інститутів, як набуття та припинення права власності, виконання та припинення зобов’язань, правові наслідки порушення зобов’язань і відповідальність за їх порушення. А зміни, що вносяться до ЦКУ, не відповідають загальній концепції змін до Закону «Про банки і банківську діяльність». Крім того, були розкритиковані й інші положення документа. Так, на думку Головного юридичного управління, положення про повноваження тимчасового адміністратора, ліквідатора банку, санаційного банку здійснювати заходи, передбачені програмою фінансового оздоровлення, без повідомлення та отримання згоди акціонерів, боржників, кредиторів (вкладників) банку, зокрема про прийняття рішень, які обмежують майнові права, у тому числі громадян, суперечать законодавству України. Конституція України передбачає право кожного володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю (ст. 41). Положення Конституції щодо власності кореспондуються зі ст. 1 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основних свобод, згідно з якою кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права. Наведені положення Конституції та Протоколу № 1 дістали подальший розвиток у ЦКУ. Зокрема, ст. 321 ЦКУ закріплює непорушність права власності: особа може бути позбавлена права власності або обмежена в його здійсненні лише у випадках і в порядку, встановлених законом (а не рішеннями НБУ чи створеними ним органами або призначеними ним особами, як запропоновано у проекті). Як відомо, справи про правовий режим власності неодноразово були предметом розгляду Конституційного Суду України (далі – КСУ). У цих рішеннях він дійшов такого висновку: із системного аналізу положень Конституції випливає, що право власності може бути обмежене. Водночас, як зазначає КСУ в рішенні у справі про заощадження громадян від 10.10.2001 р. № 13-рп/2001, відсутність у Законі конкретних етапів, термінів повернення заощаджень та обсягів бюджетних асигнувань може призвести до повної втрати громадянами своїх вкладів, тобто до порушення їхнього конституційного права власності. Таку ж позицію займає і Європейський суд з прав людини. У рішенні у справі «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986 р. Суд зазначив: «Не заперечуючи право держави встановлювати – у досить широких межах розсуду, відповідно до її внутрішньої законодавчої, соціальної, економічної політики чи з іншою метою – обмеження в користуванні об'єктами права власності з огляду на суспільний інтерес, слід мати на увазі, що ці обмеження не повинні призводити до позбавлення можливостей такого користування, тобто до повної їх втрати». Закон надав НБУ широке коло повноважень щодо видання нормативно-правових актів та прийняття рішень. При цьому цей документ не містить критеріїв для прийняття НБУ рішень із цих та інших питань, наприклад щодо зменшення статутного капіталу банку, заборони використовувати для розрахунків прямі кореспондентські рахунки та (або) вимагати від банку проведення розрахунків виключно через консолідований кореспондентський рахунок тощо. Видання НБУ нормативно-правових актів із зазначених питань спрямоване на реалізацію правового режиму власності. Водночас у Конституції вказано, що правовий режим власності, порядок і умови набуття та припинення права власності, а також права володіння, користування та розпорядження майном визначаються законами. Тобто з огляду на вимоги Конституції ті положення законопроекту, які делегують законодавчі повноваження щодо визначення цих питань НБУ, є такими, що суперечать Конституції. Останній опір Суттєві порушення принципів права були знайдені чи не в кожному з пунктів законопроекту. Тож узагальнюючим висновком стало рішення про те, що законопроект може бути прийнятий у другому читанні за умови врахування зауважень ГЮУ. Утім, документ був прийнятий в цілому, що викликало чимало суперечок, які набули форми постанови, що скасувала рішення ВР про прийняття законопроекту в цілому. Автори постанови обґрунтували свою позицію порушенням процедури розгляду та голосування: пропозиції  не включили до порівняльної таблиці, яку підготували на повторне друге читання, та не обговорили на пленарному засіданні. Очевидно, що управління банківською системою – це влада, про яку важко не мріяти. Але слід пам’ятати, що узурпація банківського сектора не тільки не призведе до оздоровлення, але й остаточно позбавить українців надії на вихід із кризи. Тому принцип «розділяй і пануй» цілком доречний у цій ситуації, адже влади інколи буває забагато. Коментар фахівця  Радник юридичної компанії Arzinger Олександр СЕРЕБРЯКОВ: –  Банк може бути примусово реорганізований не тільки розв'язком НБУ. Таке рішення має право прийняти і тимчасова адміністрація, призначена Нацбанком у проблемну фінансову установу. Це значно розширює повноваження тимчасового адміністратора. Фактично зміни до Закону перетворюють його з функціонера НБУ на самостійного гравця. Покупець активів або зобов'язань банку, у якому введена тимчасова адміністрація, звільняється від усіх видів платежів, пов'язаних з відчуженням активів, внесенням змін до державних реєстрів, а також від плати за послуги, які надають державні органи. Така увага до проблем покупця, безумовно, свідчить про те, що законодавець починає усвідомлювати як глибину проблеми, так і необхідність її вирішення дієвими економічними методами. Важливо також те, що до банку, створеного в результаті реорганізації, не застосовуються вимоги про розмір і порядок формування статутного капіталу. Водночас тимчасовий адміністратор зобов'язаний продати банк-правонаступник до завершення процедури тимчасової адміністрації. Чи застосовуватимуться до нового власника вимоги про розмір статутного капіталу, поки неясно, хоча неважко здогадатись, як воно буде. Цікавою новелою банківського законодавства є право Кабміну створити санаційний банк, головним завданням якого буде захист інтересів вкладників і кредиторів фінансових установ. Як захищатимуть ці інтереси, Закон не пояснює. Складається враження, що уряд створив собі ще один фінансовий інструмент із модною назвою, не обмежившись рамками якихось правил. Правила будуть написані пізніше. Мабуть, це будуть дуже «правильні» правила, настільки «правильні», що законами їх регулювати не треба. Привертає увагу зміна ставлення Нацбанку до тимчасових адміністраторів і ліквідаторів фінансових установ. Якщо раніше Закон стверджував, що тимчасовий адміністратор, ліквідатор або притягнутий фахівець відповідають за нанесений збиток, то тепер у Законі з'явився новий, незвичайний і дуже актуальний акцент: якщо тимчасовий адміністратор або ліквідатор разом із притягнутими фахівцями у судовій справі діяли сумлінно і на законних обставинах, вони не несуть відповідальності за свої дії або бездіяльність, а НБУ забезпечує їх правовий захист. По суті, це мало що змінює: якщо порушив, відповідати таки доведеться. Однак помітно змінилося ставлення законотворців до антикризового менеджера. Може, справді нові часи настають?