Від ідеї до права, або Про проблеми легітимації інституту лобіювання в Україні

Сьогодні легітимність результатів правотворчості залежить не лише від досконалості нормопроектної техніки та сумлінності суб’єктів прийняття нормативно-правових актів, але й від соціальної затребуваності цих актів і впливу громадськості на їх прийняття. Бажаного результату можна досягти, запровадивши інститут лобіювання, який є новим для України, але традиційним для США, Канади, Великобританії, Німеччини, Франції, Польщі та інших розвинених демократичних країн світу. Інститут лобіювання в названих державах здійснює важливу функцію: забезпечує ефективну взаємодію громадян, інститутів громадянського суспільства, суб’єктів господарювання з органами державної влади у питаннях формування та реалізації державної правової політики та здійснення контролю за правотворчою діяльністю. При цьому інститут лобіювання залишається дієвим інструментом запобігання корупції та упередження корупційних ризиків. Підміна понять В Україні лобіювання, через відсутність належних законодавчих регуляторів цього інституту, набуло здебільшого позаправової форми і дискредитоване таким явищем, як «квазілобіювання». Завдяки підміні понять лобіювання асоціюється в українців із корупцією, нелегітимним впливом на правотворчість органів державної влади в інтересах малих соціальних груп. У зв’язку з цим триває дискусія щодо необхідності легітимації інституту лобіювання в Україні. Неодноразові спроби народних депутатів унормувати інститут лобіювання у 1999–2005 рр. не увінчалися успіхом. Наразі ж триває новий етап урегулювання цього питання. Міністерство юстиції підготувало проект Закону «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів» (попередня назва – «Про лобіювання»). Складність предмета регулювання цієї правотворчої ініціативи зумовило її публічне обговорення, яке, як уже повідомляв «ПТ», нещодавно організувало Міністерство юстиції за підтримки Програми сприяння парламенту – ІІ. Починаючи обмін думками, заступник міністра юстиції Володимир Богатир відзначив, що результативність відповідної законопроектної роботи вимагає титанічних зусиль. «Передусім необхідно довести громадянам, що лобіювання – дієвий юридичний інструмент утвердження демократії та верховенства права, а не спосіб прийняття «потрібних рішень» в інтересах «поважних людей», – підкреслив доповідач. Пан Богатир вважає, що спочатку треба сформувати уявлення про цивілізоване лобіювання, а потім – закріпити відповідний інститут у чинному законодавстві України. Законодавчі пропозиції Основні нормативні положення проекту Закону «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів» презентував директор департаменту конституційного та адміністративного права Мін’юсту Владислав Федоренко. Він підкреслив, що теоретико-методологічним фундаментом цього документа була вітчизняна концепції лобіювання. «Будь-яка, навіть найдосконаліша концепція при автоматичному перенесенні її на національний ґрунт приречена на невдачу. Тому в основу цього законопроекту покладена саме вітчизняна концепція лобіювання», – підкреслив пан Федоренко. Лобіювання визначається як легітимний вплив зареєстрованих та акредитованих в установленому порядку осіб (лобістів та лобістських об’єднань) в інтересах замовників лобістських послуг на органи державної влади, їх посадових і службових осіб під час прийняття (участі у прийнятті) ними нормативно-правових актів. Крім того, у законопроекті чітко визначені терміни «лобіст», «лобістське об’єднання», «лобістська діяльність», «лобістський контакт», «лобістські послуги» тощо, що унеможливить неоднозначне використання положень цього документа. Його розробники намагалися заповнити прогалини чинного законодавства шляхом визначення категорій «громадськість» та «нормативно-правовий акт». Водночас, за словами пана Федоренка, відсутність Закону про нормативно-правові акти ускладнить втілення цього «лобістського» документа в життя. Лобістська діяльність згідно із законопроектом ґрунтується на принципах законності, відкритості, прозорості, підзвітності, соціальної затребуваності, порядності тощо. Сферу дії Закону визначено шляхом розмежування лобістської діяльності, яка здійснюється на професійній основі, та діяльності громадських організацій, політичних партій, релігійних організацій, кооперативів, творчих спілок тощо, які представляють і захищають свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів на безоплатній основі. Крім того, законопроект визначає порядок набуття та припинення права на зайняття лобістською діяльністю, у тому числі умови набуття цього права, порядок реєстрації лобістів та лобістських об’єднань, ведення реєстру суб’єктів лобістської діяльності та припинення їхньої діяльності. Особливу увагу приділено формам і порядку здійснення державного та громадського контролю за лобіюванням, без яких воно може трансформуватися в досконалішу форму корупції. Зауваження та застереження Після презентації законодавчої ініціативи представники громадськості могли висловити свої зауваження та застереження щодо законопроекту загалом і його компонентів зокрема. Громадські організації непокоїть можливе обмеження конституційних прав осіб та об'єднань громадян: вони можуть втратити вплив на формування та реалізацію державної політики в разі схвалення законопроекту в цій редакції. Крім того, учасники дискусії вимагають повернення до попередньої назви документа – «Про лобіювання», посилення відповідальності лобістів за недотримання норм Закону і системного унормування лобіювання, зокрема шляхом розробки відповідних правил поведінки для представників депутатського корпусу, працівників Апарату ВР та інших органів державної влади. До речі, проблеми просування корисних для суспільства некорупційних рішень існують не тільки в Україні. Однак у країнах розвиненої демократії та громадянського суспільства ці проблеми розв’язують за допомогою законів. До того ж останні вдосконалюють, якщо в ході їхнього застосування виявляються лазівки для спритних лобістів і державних службовців – корупціонерів. Наприклад, у США, як розповів професор Американського університету м. Вашингтона Джеймс Тербер, чи не кожна зміна в законодавстві про лобіювання була наслідком великого корупційного скандалу. Водночас пан Тербер зазначив, що обговорюваний законопроект про лобіювання, розроблений в Україні, досить вдало розв’язує низку серйозних проблем, які можуть виникнути в ході запровадження практики легального лобіювання. «Я вітаю авторів законопроекту, – сказав американський гість. – Однак головне, щоб Закон, навіть якщо він буде ухвалений парламентом, виконувався». Окрема думка Заступник міністра юстиції
Володимир БОГАТИР: – Законодавче врегулювання лобіювання може забезпечити легальну, демократичну взаємодію влади та суспільства, а також створити законодавчі бар’єри для зловживань і корупції у сфері правотворчості. Але очікувати миттєвого результату від ухвалення Закону про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів передчасно. Необхідно усвідомлювати, що лише сила закону спроможна встановити межу між лобіюванням і діями, які спрямовані на отримання односторонніх переваг і мають ознаки корупції.