Стратегія реформування податкової системи: вектор руху чи популістський реверанс?

В Україні основним двигуном прогресу, як це не прикро, залишаються вибори. Так, у жовтні минулого року, як за графіком, напередодні чергових виборів Президента уряд спробував надати новий імпульс пенсійній реформі, схваливши Концепцію подальшого проведення пенсійної реформи в Україні (про це докладніше читайте у «Правовому тижні» №43 (169) від 27 жовтня 2009 р.). А кінець минулого року приніс українцям Стратегію реформування податкової системи, яку уряд схвалив своїм розпорядженням від 23.12.2009 р. № 1612-р (далі – Стратегія). Цей документ визначає послідовність дій щодо проведення податкової реформи аж до 2018 р. Щоб створити ефективну податкову систему, уряд запропонував: скасувати деякі податки і збори обов’язкові платежі) як такі, що:

• за своєю економічною сутністю мають неподаткове походження (державне мито, судовий збір, єдиний збір, що справляється в пунктах пропуску через державний кордон);
• є малоефективними для місцевих бюджетів у частині забезпечення незначних, але досить обтяжливих в адмініструванні надходжень (збір за проведення гастрольних заходів, комунальний податок, збір за видачу дозволу на розміщення об’єктів торгівлі та сфери послуг, збір за право використання місцевої символіки, збір з власників собак, збір за видачу ордера на квартиру, збір за участь у бігах на іподромі, збір за виграш на бігах на іподромі, збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі, збір за право проведення кіно- і телезйомок, збір за проведення місцевого аукціону, конкурсного розпродажу і лотерей);
• втратили свою актуальність і вже не справляються, зокрема гербовий збір, збори до Державного інноваційного фонду та Фонду з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи.

Також урядовці запланували змінити статус деяких податків і зборів (обов’язкових платежів) і впровадити нові, зокрема:

• включити до складу місцевих податків і зборів (обов’язкових платежів) податок на нерухоме майно, плату за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності та плату за землю, які зараз належать до загальнодержавних;
• віднести до сфери оподаткування акцизним збором, відповідно до міжнародного законодавства і фіскального призначення, природний газ, електричну та теплову енергію і водночас скасувати збір у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на електричну та теплову енергію і збір у вигляді цільової надбавки до затвердженого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності;
• запровадити плату за користування надрами замість збору за спеціальне використання природного ресурсу надр для видобування корисних копалин, збору за спеціальне використання природного ресурсу надр у цілях, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин, збору за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок коштів державного бюджету, і рентної плати за нафту та природний газ, зокрема нафтовий (попутний) газ і газовий конденсат, що видобуваються в Україні;
• запровадити єдиний соціальний внесок, податок на нерухоме майно (нерухомість);
• замінити з урахуванням міжнародного досвіду курортний збір на туристичний збір, а збір за забруднення навколишнього природного середовища – на екологічний податок.

Звісно, необхідність податкової реформи, яку обговорюють дуже давно, ні в кого не викликає сумнівів. Адже Україна має одну з найнесприятливіших для бізнесу податкових систем у світі та посідає одне з останніх місць у рейтингу податкових систем Всесвітнього банку. Це перешкоджає залученню прямих іноземних інвестицій, підриває конкурентоспроможність українських компаній і сприяє збереженню вкрай високої частки тіньового сектора економіки, що досягає, за різними оцінками, 50% ВВП. Тож можна тільки сподіватися, що прийняття Стратегії не стане черговим популістським реверансом у бік майбутнього електорату, а прискорить довгоочікуване перетворення вітчизняної податкової системи. Коментарі фахівців  Керівник практики АО «АФ «Паритет» Тарас КОВАЛЬ: – Зазначене рішення уряду вочевидь є наслідком політичної кон’юнктури, адже для мене, фахівця з фінансового і, зокрема, податкового права, воно залишилося професійною загадкою. Я не зміг пояснити його інакше як необхідністю надолужити три згаяні роки, які слід було присвятити регулюванню податкових відносин. Не розумію я і доцільності прийняття нового документа. Реалізацію нової Стратегії уряд вкотре вбачає у прийнятті Податкового кодексу України, який забезпечить баланс «інтересів держави і платників податків». На думку уряду, чинне податкове законодавство з його «плюсами» і «мінусами» не може забезпечити цей баланс. Історія з прийняттям Податкового кодексу всім відома: роботи, які розпочалися у другій половині 90-х років, і по цей день не завершені через різне бачення цього документа урядом і Верховною Радою. Серед загальних недоліків Стратегії – відсутність чіткого розуміння і конкретизації податкового реформування, його наслідків та бажаних результатів; відображення залежності уряду від представницьких органів законодавчої влади (Верховної Ради і місцевих рад) у цій частині, що призводитиме до порушень виконавчою владою, зокрема контролюючими органами, чинного податкового і бюджетного законодавства, а також декларованого принципу «податкового партнерства». Через своєрідну змагальність двох гілок влади нову Стратегію чекатиме доля її попередниці – Концепції, незважаючи на її окремі переваги. Наприклад, такою перевагою є те, що реформування системи соціального забезпечення поставлене в один ряд із реформуванням податкової системи. Юрист ЮФ «Астерс» Костянтин СОЛЯР: – Загалом документ має багато переваг, які давно треба було втілити в життя. Багато пропозицій, запропонованих Стратегією, є широко відомими податковими концепціями (наприклад, зниження ставки податку і одночасне розширення бази оподаткування), які запроваджуються в Європі. Крім того, документ укотре наголошує на необхідності прийняття Податкового кодексу, що, втім, не має бути самоціллю реформи. Цей кодифікований акт має бути якісним та продуманим як «внутрішньо», так і «зовнішньо» (тобто відносно інших галузей права), а не компілювати вже існуючі, часто юридично неякісні податкові норми і проблеми. Враховуючи погану якість чинного податкового законодавства, один із першочергових кроків, які має передбачити Стратегія, практичне запровадження принципу вирішення податкових спорів на користь платника податку, якщо можлива неоднозначна інтерпретація відповідних податкових норм, а в далекоглядній перспективі – запровадження спеціалізованих податкових судів, у яких би юристи, що спеціалізуються на оподаткуванні, вирішували податкові спори у стисліші строки. Також варто було б продумати юридичні механізми «блокування» (анулювання) різного роду профіскальних листів і методичних рекомендацій податкової, які розповсюджуються для широкого загалу і базуються на дуже суб’єктивній інтерпретації норм законодавства. Старший юрист ЮК «Нікітченко і Партнери» Андрій ПОПОВ: – Основною проблемою податкової системи України залишається недосконала, нестабільна та неузгоджена нормативно-правова база. У зв’язку з цим Стратегія передбачає насамперед прийняття основного нормативно-правового акта, на базі якого почалось би створення нової, реформованої системи оподаткування – Податкового кодексу. Уряд зробив у Стратегії ставку на ПДВ як на основне джерело наповнення бюджету, тому запропонував розширити базу оподаткування, скоротити пільги та диференціації ставок його сплати. Крім того, уряд запропонував поетапне зменшення податку на прибуток (як підприємств, так і фізичних осіб). При цьому запроваджуватимуться непрямі методи визначення суми доходів фізичної особи, у тому числі виходячи з розміру понесених витрат. Схвалено поступове підвищення ставок акцизного збору та розширення переліку підакцизних товарів, що неминуче призведе до їх здорожчання та зменшення обсягу споживання. Стратегія передбачає також впровадження податку на нерухомість, який справлятиметься з жилих, дачних, садових будинків і квартир. При цьому базою оподаткування стане площа об’єктів нерухомості. Щодо спрощеної системи оподаткування, то суб’єктам малого та середнього бізнесу не варто очікувати полегшення ведення підприємницької діяльності. Незважаючи на декларування урядом всебічної підтримки цього сектора економіки, Стратегія передбачає лише значне підвищення рівня відповідальності суб’єктів податкового законодавства та виключення зі складу єдиного податку непрямих податків, тобто збільшення податкового навантаження. Партнер АО «АК «Василик і Євстігнєєв» Андрій ЄВСТІГНЄЄВ: – Головним недоліком Стратегії є рівень нормативно-правового акта, яким вона схвалена, – розпорядження Кабінету міністрів України. Адже відповідно до ч. 3 ст. 52 Закону «Про Кабінет міністрів України» розпорядження є актом КМУ з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань. Таким чином, «Стратегія» – надто голосна назва для документа, який за своєю правовою природою є внутрішнім інструктивним актом уряду (до речі, недостатньо деталізованим для ефективного виконання), у якому використані статистичні дані. Водночас реформувати податкову систему слід лише на законодавчому рівні. Тому логічно було б затвердити відповідну програму саме Законом України, встановивши обов’язки конкретних органів та посадових осіб у відповідній сфері та строки їх виконання. Більше того, в демократичній країні зазначені реформи неможливі без залучення до їх розробки та впровадження громадськості, представників бізнесу та законодавчого закріплення за ними конкретних прав. За цих умов Стратегія була б «реальним» документом, навколо якого можна було б організувати кардинальні зміни податкового законодавства.