Всі рубрики


Концесія на прикладі шахт.

Інститут концесії існує в Україні давно. У 1999 р. був прийнятий Закон «Про концесії», а у 2003 р. відповідні норми були закріплені в Господарському кодексі України. Проте до недавнього часу концесія у країні не використовувалася широко. 

Життя у цю сферу відносин вдихнув Закон «Про особливості оренди чи концесії об'єктів паливно-енергетичного комплексу, які перебувають у державній власності», прийнятий 18 липня 2011 р. (далі – Закон про особливості концесії в ПЕК).

Уже 23 листопада 2011 р. кращі вугледобувні держпідприємства України – «Ровенькиантрацит» і «Свердловантрацит» – знайшли концесіонера на 49 років (переможців конкурсу визначило Міністерство енергетики та вугільної промисловості України). 27 вересня 2012 р. Міністерство інфраструктури України оприлюднило повідомлення про включення аеропорту Бориспіль до переліку об'єктів, що підлягають передачі в концесію.

Як бачимо, цей спосіб передачі державних активів в управління приватному бізнесу стає популярним. Яке ж значення концесія має для суспільства і яким є механізм передачі об'єктів у концесію?

Про поняття концесії

Один із найстаріших інструментів державно-приватного партнерства – концесійні угоди. У світовій практиці їхньою перевагою є те, що державі не доводиться витрачати гроші платників податків на створення державної інфраструктури або підтримання та розвиток старої.

Під концесією розуміється надання з метою задоволення громадських потреб уповноваженим органом державної влади (органом місцевого самоврядування) на підставі концесійного договору на платній та строковій основі концесіонеру (суб'єкту підприємницької діяльності) права на створення або управління об'єктом концесії за умови взяття концесіонером на себе відповідних зобов'язань, майнової відповідальності і підприємницького ризику.

З цього визначення можна зробити такі концептуальні висновки:

  • концесія має задовольняти суспільні потреби;
  • концесія має договірний характер, сторонами виступають держава та бізнес;
  • концесія здійснюється на платній та строковій основі, при цьому концесійні платежі на користь держави не залежать від результатів діяльності бізнесу;
  • бізнес несе відповідальність за збереження об'єктів, переданих у концесію.

Таким чином, за умови правильного використання цього інструмента його переваги очевидні:

  • зменшення навантаження на бюджет (отже, на платників податків);
  • підвищення ефективності менеджменту (отже, збільшення відрахувань до бюджету у вигляді податків).

Дискусійним залишається тільки одне питання: як досягти балансу інтересів суспільства та бізнесу?

Для захисту інтересів суспільства ст. 2, ч. 6 ст. 8 Закону «Про концесії», ч. 2 ст. 8 Закону про особливості концесії в ПЕК передбачені такі інструменти:

  • державне регулювання та контроль (громадський контроль не передбачений);
  • вибір концесіонерів на конкурсній основі;
  • інформування громадськості про оголошення концесійного конкурсу, у тому числі про умови концесії, і щорічне зменшення дотацій шляхом розміщення цієї інформації на сайті концесіодавця та в офіційному друкованому ЗМІ;
  • інформування громадськості про результати конкурсу, підстави визначення переможців і відхилення пропозицій шляхом розміщення цієї інформації на сайті концесіодавця і в офіційному друкованому ЗМІ.

Задоволення суспільних потреб на практиці

В один день із прийняттям Закону про особливості концесії в ПЕК Міненерговугілля видало наказ про проведення концесійного конкурсу ДП «Ровенькиантрацит» та ДП «Свердловантрацит», а 8 серпня 2011 р. були оголошені відповідні концесійні конкурси. Відзначимо дивовижну узгодженість законодавчої та виконавчої влади.
Водночас додатків до наказів про оголошення цих конкурсів, які містять умови концесійного конкурсу, інформації про щорічне зменшення дотацій і проекту концесійного договору в публічному доступі не було, що суперечить зазначеним нормам, адже громадськість не знає, на яких саме умовах державні органи задовольнили її потреби.

Відповідно до ч. 3 ст. 8 Закону про особливості концесії в ПЕК заявки на участь у конкурсі претенденти повинні надати протягом 30 днів, тобто до 8 серпня 2011 р. Через обмеженість часу для ознайомлення з новелами українського законодавства неможливо було анонсувати цей конкурс на міжнародному ринку та підготувати адекватні пропозиції з боку потенційних інвесторів. Це практично виключило можливість участі в конкурсі іноземних інвесторів і багатьох вітчизняних. При цьому будь-яка організація конкурсу передбачає отримання максимального ефекту від суперництва (конкуренції) суб'єктів ринкових відносин.

17 листопада 2011 р. конкурсна комісія визначилася з переможцем. 23 листопада 2011 р. Міненерговугілля визнало результати конкурсу у відповідних наказах, а 24 листопада 2011 р. опублікувало ці результати на своєму сайті. Переможець був очевидний для всіх. Однак всупереч Закону «Про концесії» підстави визначення переможця розкриті далеко не повністю: з тексту можна виокремити щонайбільше шість-сім критеріїв із 16.

Для проведення конкурсу залучали експертів: аудиторів PWC, інститут «Луганськдіпрошахт», громадську організацію «Товариство соціально відповідального бізнесу». Однак хто ставив експертам питання і які саме, залишається загадкою. Отже, про досягнення балансу інтересів суспільства і бізнесу можна буде судити, як це часто буває в Україні, за фактом виконання контракту та його наслідками в майбутньому.

Для суспільства є природним бажання дізнатися, як саме задоволені його інтереси, наскільки ця угода зменшила навантаження на бюджет, в якому розмірі платники податків України повинні дотувати зазначене державно-приватне партнерство протягом 49 років концесії. Однак спроби платників податків дізнатися про умови концесійної угоди успіхом не увінчалися. На кілька запитів з боку громадян України та ГО «Солідарність» Міненерговугілля відповіло, що у процесі підготовки відповіді зроблено запит на ім'я переможця конкурсу, який повідомив, що відповідно до внутрішнього наказу переможця умови, що їх містить концесійний договір, визнані комерційною таємницею. Тобто приватні таємниці переважили публічні інтереси. Отже, можна дійти висновку, що громадський контроль цих відносин Міненерговугілля виключає. Суспільству залишається сподіватися на контроль державний.

Тепер кілька слів про специфіку концесії шахт. Вугілля належить до вичерпних не поновлюваних природних ресурсів. Наприклад, промислові запаси ДП «Ровенькиантрацит» за розрахунками мають вичерпатися через 33 роки, ДП «Свердловантрацит» – через 40 років. При тому що концесійні договори укладено на 49 років, не зрозуміло, що залишиться державі після закінчення строку їх дії, як розв’язуватимуть соціальні питання після вичерпання запасів і як вирішуватимуть екологічні проблеми, пов'язані з ліквідацією вугільних підприємств. Відповіді можна знайти тільки у відповідних договорах.

Труднощі для інвесторів

Слід зауважити, що ДП «Ровенькиантрацит» і ДП «Свердловантрацит» знайшли дійсно ефективного управлінця, який декларує високі соціальні стандарти. Однак які результати отримало б суспільство за умови прозорого конкурсу, назавжди залишиться загадкою для платників податків України.

Крім того, Україна не відрізняється гарним інвестиційним кліматом і стабільністю умов для будь-яких інвесторів, у тому числі і для переможця зазначеного конкурсу. Зокрема, проблемами для інвесторів є:

  • відсутність гарантій виконання фінансових зобов'язань з боку держави на весь термін реалізації проекту (49 років), адже дотації з держбюджету затверджуються щорічно у відповідному законі про держбюджет. Можливість Верховної Ради впливати на цей процес породжує потребу в лобізмі зазначеного питання протягом усього терміну дії концесії;
  • можливість зміни нормативної бази, насамперед у податковій і регуляторній сферах, що може спричинити істотну зміну умов участі приватних партнерів у проектах;
  • невпевненість концесіонера в можливості рівноправного з державою захисту своїх інтересів у системі українського правосуддя. Насамперед викликає інтерес можливість вимагати від держави виконання зобов'язань і компенсації витрат у зв'язку з невиконанням зобов'язань. При цьому необхідно зазначити, що ч. 2 ст. 16 Закону «Про концесії» передбачає можливість розгляду спорів за участю іноземного партнера в міжнародному арбітражному суді. Однак при суперечках з державою визнання і виконання його рішень у будь-якому разі є компетенцією судової та виконавчої влади України.

Ці чинники відлякують багатьох інвесторів, які могли б створити конкурентні умови проведення концесійних конкурсів і зробити їх ефективними для суспільства.

Висновки

Чинне законодавство передбачає механізми захисту інтересів суспільства державними органами, проте правозастосовна практика в цьому питанні кульгає, а механізмів громадського контролю немає. Було б добре наслідувати приклад Російської Федерації, де держава може передати приватним компаніям окремі повноваження, пов'язані з концесією. Існує думка, що конкурс з вибору концесіонера спеціалізована компанія або суспільний інститут проведе краще, ніж держава, а результати такої концесії для суспільства будуть набагато відчутнішими.

Для залучення інвесторів у проекти державно-приватного партнерства необхідно насамперед створити загальні сприятливі умови, які передбачають поліпшення інвестиційного клімату, податкового та регуляторного середовища. При цьому слід забезпечити прозорість і відкритість процедури проведення конкурсів, а не просто декларувати ці норми.

Вважаємо за доцільне впровадити щорічний моніторинг ефективності реалізації концесійних договорів і в разі необхідності вносити за його результатами зміни до чинного законодавства, удосконалюючи його. Громадянам і юристам було б цікаво взяти участь у такому процесі, адже концесія є визнаним інструментом, який виправдовує себе в багатьох країнах світу. Сподіватимемося, що наступні концесійні конкурси будуть пошуком балансу інтересів суспільства і приватного бізнесу, а не можливістю для бізнесу значно заощадити за рахунок суспільства.

 

Володимир КАШПОРОВ
ЮФ «Кашпоров і Партнери»

 

 
 

 

 

 

 

 




 

 

 

 

 

 

 


Анонс номера
№23-24 | 31 грудня
Тема тижня:
Податки та збори
Тема тижня
  • Повернення сплаченого збору за пенсійне страхування на купівлю квартири: порядок, дії, документація, вартість.
Придбати PDF-версію
 
 

Юридичні компанії України

______________________________

   

  

 

 

______________________________