Майбутній статус української прокуратури

Про стан підготовки проекту нового Закону про прокуратуру говорили на комітетських слуханнях, які провів Комітет Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності 21 березня ц.р. У слуханнях взяли участь народні депутати України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, члени колегії Генеральної прокуратури України, прокурори областей, міст Києва і Севастополя, представники Служби безпеки України, МВС, Мін’юсту, Верховного Суду України, інших центральних органів державної влади, провідні вчені, фахівці-практики, представники Спілки адвокатів України, Української асоціації прокурорів та інших громадських організацій. Що маємо Чинний ЗУ «Про прокуратуру» був прийнятий ще у 1991 р. Починаючи з 1993 р., з метою модернізації цього нормативно-правового акта та пристосування його до сучасних реалій до нього було внесено 19 змін і доповнень. «Внаслідок цих змін відбулися якісні зміни у законодавчому забезпеченні організації та діяльності прокуратури, поліпшилися соціальні гарантії працівників прокуратури, розширено повноваження прокурорів у кримінальному, цивільному, господарському судочинстві», – зазначив голова Комітету Віктор Швець. Але виконати своє завдання ці поправки так і не змогли – Закон від їх внесення досконалим не став. До того ж більшість його норм так і не була приведена у відповідність із Конституцією України, яка була прийнята на 5 років пізніше за чинний ЗУ «Про прокуратуру». Також деякі норми Закону були визнані Конституційним Судом України неконституційними. Зважаючи на те що теза «краще розпочати з нуля, ніж перероблювати старе» є актуальною в багатьох ситуаціях, Комітет ВРУ з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності вирішив підготувати нову редакцію Закону про прокуратуру. Відповідно до Резолюції 1244 (2001 р.) Парламентської Асамблеї Ради Європи Україна взяла на себе зобов’язання змінити роль та функції прокуратури шляхом перетворення цього інституту на орган, який відповідатиме стандартам Ради Європи. Виходячи з цього, при Комітеті була створена робоча група, до складу якої увійшли народні депутати, науковці, представники правоохоронних органів та громадських організацій. Вона підготувала новий проект Закону про прокуратуру, який і було запропоновано обговорити на слуханнях. Що хочемо мати На сьогодні прокурорів найбільше турбує питання незалежності прокуратури від політичного впливу. «Це має бути головним завданням нового закону», – підкреслив пан Швець. Окрім того, за його словами, у Законі слід більш чітко виписати повноваження прокуратури, її завдання та роль у системі органів державної влади. Для прийняття нового Закону про прокуратуру є всі передумови. Для цього є політична воля всіх гілок влади і кожна політична сила розуміє важливість становлення в Україні повноцінної незалежної прокуратури. В державі помітна соціально-економічна стабілізація, посилюється роль судової гілки влади та її роль в державно-політичному процесі. «Також ми маємо накопичений науковий потенціал з питань правового регулювання діяльності прокуратури в Україні», – зазначив пан Швець. Який статус необхідно надати прокуратурі в системі органів державної влади? До якої гілки влади слід віднести цю інституцію? На ці запитання однозначної відповіді немає. Щоправда, місця прокуратури в якійсь гілці влади не може знайти й низка інших країн. На третій регіональній конференції прокурорів країн Центральної та Східної Європи та Середньої Азії, яка проходила в Україні в листопаді минулого року, начальник Головного управління організаційного і правового забезпечення Генеральної прокуратури України Григорій Титарчук під час свого виступу зазначив, що керівництво Генпрокуратури вважає за необхідне збереження незалежного статусу прокуратури, і з цієї метою пропонує віднести його як автономний орган до судової гілки влади. За його словами, Венеціанська комісія схвалила такий вибір, спеціально зауваживши, що залежність прокуратури від виконавчої влади ускладнить досягнення деполітизації прокуратури і захист прокурорів від неналежного втручання в їх роботу, яке повинне бути обумовлене законом, а не політичною необхідністю. На слуханнях постійно наголошувалось на важливому місці прокуратури у сучасній системі органів влади. Під час обговорення теми включення чи невключення прокуратури до якоїсь гілки влади висловлювались думки й щодо того, щоб прокуратуру залишити поза гілками влади взагалі. «Якщо прокуратура буде входити до тієї чи іншої гілки влади, то немає гарантії, що вона (прокуратура. – Ред.) не підпорядковуватиметься політичній силі, яка знаходиться при владі», – зазначив голова підкомітету з питань вдосконалення законодавства про адміністративні порушення, кримінального та кримінально-процесуального законодавства Комітету ВРУ з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Володимир Мойсик. Саме тому в обговорюваному проекті автори залишили прокуратурі статус самостійного органу державної влади. Що матимемо Обговорення нового проекту Закону про прокуратуру не обійшлося й без критики. На переконання деяких промовців, законопроект містить багато «білих плям». Так, заступник міністра юстиції України Інна Ємельянова зазначила, що прийняття одного закону не вирішить всіх проблем у правовому регулюванні цієї інституції. Як складові реформування прокуратури вона назвала прийняття змін до Конституції України, інших законів України та обов’язкового реформування кримінально-процесуального законодавства. Окрім того, як слушно зауважила президент Спілки адвокатів України Тетяна Варфоломеєва, розробка Закону про прокуратуру чомусь йде попереду змін до Конституції, над чим працює Національна конституційна рада. Адже закони України мають ґрунтуватися на Основному Законі України, а не навпаки. Також були висловлені зауваження щодо нечіткості прописання статусу прокурора, його прав та професійних обов’язків. * * * Новий Закон про прокуратуру дійсно потрібний. Але орієнтація і наближення системи органів прокуратури до світових стандартів не повинні бути сліпими. Тому, можливо, слід розробити законопроект у тісній співпраці прокурорів, суддів та адвокатів, аби забезпечити дієвий захист прав громадян України. Довідка «ПТ»
До якої гілки влади «належить» прокуратура? Досвід зарубіжних країн свідчить, що існують різні варіанти вирішення питання про місце прокуратури у системі державної влади.

1. Країни, де прокуратура знаходиться в складі міністерства юстиції (США, Франція, Польща). Так, у США і Польщі міністр юстиції є одночасно і генеральним прокурором. Йому підпорядковані нижчестоящі прокурори. До того ж, у США Генеральний прокурор входить до складу президентської адміністрації.
2. Країни, де прокуратура входить до складу судового корпусу (магістратури) і знаходиться при судах (Іспанія, Італія). Будучи включеною в систему судової влади з функціональною автономією, прокуратура виконує завдання у відповідності з принципами єдності дій, ієрархічної залежності, законності і неупередженості. Так, в Іспанії прокуратура сприяє юстиції в захисті законності, прав та свобод громадян, а також слідкує за дотриманням незалежності трибуналів, добивається перед ними задоволення публічного інтересу. Очолює її Генеральний прокурор держави, який в ієрархії судової влади вважається наступною особою після голови Верховного трибуналу.
3. Країни, де прокуратура виділена в окрему систему і підзвітна парламенту (КНР, Куба, Словакія). У цих країнах на прокуратуру покладається також загальний нагляд за законністю.
4. Країни, де прокуратури немає (Великобританія).

В Угорщині кілька разів робилися спроби перетворити прокуратуру в орган виконавчої влади, але зберігаючи при цьому її інституційну самостійність. У 1998 р. уряд запропонував змінити конституційний статус прокуратури, підпорядкувавши її Міністерству юстиції. Проте цю пропозицію парламент країни не схвалив. У Болгарії прокуратура разом із суддями та слідчими вважається судовою гілкою влади – прокурори призначаються і звільняються з посади Вищою судовою радою – незалежним органом, членами якого є представники суддівського корпусу, прокурори та інші юристи. У Конституції Болгарії закріплено, що структура прокуратури відповідає структурі судів. Однією з країн, яка не притримується ідеї чіткого розмежування гілок влади, є Румунія. В Конституції цієї держави містяться норми, які регулюють діяльність як судів, так і прокурорів. Щоправда, при цьому прокуратура не входить до складу судової влади країни. У радянській і пострадянській юридичній літературі висловлені різноманітні погляди щодо місця прокуратури в системі державного механізму. Вони зводяться до наступного: 1) прокуратура повинна бути включена в судову гілку влади і її основною функцією повинно стати здійснення обвинувальної влади в державі; 2) прокуратура не повинна належати ні до виконавчої, ні до судової влади, а має бути органом ВР України, щоб реально забезпечувати законність; 3) враховуючи статус Президента, котрий визнається гарантом Основного Закону, прав і свобод громадянина, було б логічно конструювати прокуратуру як структуру президентської влади, яка здійснює від його імені нагляд за виконанням законів і указів Президента України в державі; 4) діяльність прокуратури носить особливий, самостійний характер державної влади, що діє на основі притаманних цьому органу принципів і повноважень.