Слово ВАСУ на захист біженців

Як уже розповідав «ПТ» у попередньому випуску газети, 25 червня 2009 р. відбулося засідання Пленуму Вищого адміністративного суду України, на якому у другому читанні було прийнято постанову «Про судову практику розгляду спорів щодо статусу біженця, видворення іноземця та особи без громадянства з України та спорів, пов’язаних із перебуванням іноземця та особи без громадянства в Україні». Зважаючи на актуальність і важливість цієї постанови, «ПТ» звернувся до судді ВАСУ Михайла Смоковича, котрий очолював робочу групу з її підготовки і був доповідачем на Пленумі, із проханням докладніше розповісти про цей документ. Актуальність проблеми У 2006 р., готуючись до одного з круглих столів, присвячених наданню статусу біженця та видворенню іноземців чи осіб без громадянства з України, мені довелося вивчати цю проблему. Порівняно з європейськими країнами в Україні вона майже не вирішена. Міжнародні й українські експерти негативно оцінюють діяльність судів, які розглядають такі справи, і доходять висновку, що в Україні судовий захист у цій категорії справ має дуже низький рівень. Це неправильно, тому що діяльність судів можна оцінювати лише за розглянутими справами або за справами, які є у провадженні. Тобто судовий контроль у цих правовідносинах є лише в частині рішень щодо статусу біженця, які оскаржують в суді. Вплинути на загальну ситуацію суди не в змозі, оскільки за принципом диспозитивності можуть «включати» важелі своєї влади лише після отримання позовної заяви і відкриття провадження у справі, та й то лише в межах цієї справи. Передісторія Розробці зазначеного проекту передувало узагальнення судової практики щодо розгляду справ про надання статусу біженця, видворення іноземців та осіб без громадянства з України. Було проведено багато семінарів за участю міжнародних організацій. Судді адміністративних судів також брали участь у міжнародних заходах, присвячених цій проблемі. ВАСУ вивчав практику Європейського суду з прав людини, який розглядає дуже багато таких справ. У цій категорії є лише одне негативне рішення проти України – від 23 жовтня 2008 р., у справі «Солдатенко проти України». З рішення випливає, що суди не причетні до порушень, встановлених Європейським судом. Це провина інших органів державної влади України. Але в ході вивчення судової практики виявилось, що суди роблять ще багато помилок під час вирішення таких справ. Хоча узагальнення робили переважно за справами, які загальні суди розглядали до та після започаткування адміністративного судочинства. Щодо самої постанови У п. 1 цієї постанови перераховано всі нормативно-правові акти, які слід застосовувати під час вирішення таких спорів, у тому числі й міжнародні, що їх застосовує Європейський суд з прав людини. У п. 2 наведено перелік суб’єктів владних повноважень, які займаються проблемами статусу біженця. Це досить велика кількість органів з певними повноваженнями щодо надання статусу біженця. Тому в судів виникають проблеми з визначенням юрисдикції спорів щодо оскарження рішень про екстрадицію іноземців та осіб без громадянства. Проблеми пов’язані і з застосуванням ст. 16 Закону України «Про біженців», яка визначає рішення, що їх можна оскаржити в суді. Постанова містить роз’яснення про те, що згідно зі ст. 55 Конституції України в суді можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії та бездіяльність суб’єктів владних повноважень, у тому числі ті, що стосуються місць утримання іноземців та осіб без громадянства. Крім того, до компетенції адміністративних судів належать спори щодо оскарження рішень відповідних органів про заборону в’їзду на територію України, виїзду з України, скорочення терміну перебування на території України та встановлення терміну заборони на в’їзд в Україну. Пункт 3 постанови містить роз’яснення щодо визначення підсудності таких справ – як територіальної, так і предметної. З цього приводу суди також припускаються помилок, але в цій категорії справ це природно, тому що біженці можуть бути без місця проживання (перебування). У пп. 5 та 6 постанови роз’яснено, хто може бути позивачем і відповідачем у таких справах. У п. 7 йдеться про те, як визначити процесуальну правоздатність і дієздатність іноземців та осіб без громадянства, а також про те, як визначити вік біженця. Адже серед біженців чимало дітей, які навіть не знають свій вік. Отже, щоб забезпечити належне представництво їх у суді, слід визначити процесуальну дієздатність цих осіб, а також державні органи, що мають представляти їх у суді. Пункт 8 стосується особливостей збирання доказів у таких справах з урахуванням конфіденційності країні походження, застосування судом принципу офіційності, можливості розгляду справи в закритому судовому засіданні. У п. 10 йдеться про проблеми з перекладачем у таких справах і про те, хто може ним бути. Це дуже важливе питання, адже незабезпечення перекладу є порушенням права на судовий захист, яке гарантує Конституція України. Пункти 11 та 12 постанови містять роз’яснення щодо проведення судами першої інстанції підготовчих дій і попереднього судового засідання в такій категорії справ, а також щодо організації роботи суду задля якнайшвидшого розгляду справи. Пункт 13 наголошує на важливості дотримання строків відкриття проваджень у таких справах і направлення відповідних ухвал органам міграційної служби, внутрішніх справ і Державної прикордонної служби. Адже від наявності цих ухвал залежить можливість перебування іноземця на території України до вирішення справи. У п. 16 постанови розкрито особливості забезпечення позову в таких справах. Саме оскарження зупиняє виконання рішення про видворення, крім випадків, коли необхідність негайного видворення обумовлена інтересами безпеки України чи охорони громадського порядку (ст. 32 Закону України «Про правовий статус іноземців чи осіб без громадянства»). Однак незалежно від зазначених умов суд має право зупинити виконання рішення про видворення з підстав та в порядку, передбаченому ст. 117–118 КАСУ. Пункт 17 містить роз’яснення щодо особливостей розгляду справ про оскарження рішень про заборону в’їзду на територію України та щодо забезпечення можливості іноземцю брати участь у розгляді його справи. З такими проблемами суди стикалися і стикатимуться в майбутньому. Виникали вони і під час розгляду у Вищому адміністративному суді справи за позовом Затуліна до СБУ про заборону в’їзду. Пункт 18 постанови стосується ч. 1 ст. 16 Закону України «Про біженців», зокрема семиденного строку оскарження рішень органів міграційної служби про відмову в наданні статусу біженця. Цей строк застосовується, тільки якщо рішення оскаржується у спеціально уповноваженому центральному органі виконавчої влади у справах міграції. У разі оскарження рішення в судовому порядку застосовується строк, установлений ст. 99 КАСУ. Пункт 20 містить роз’яснення щодо надання статусу біженця членам сім’ї біженця. Зокрема, залежно від релігії або переконань коло членів його сім’ї може бути ширшим, ніж визначене законодавством України. У зв’язку з цим, виходячи з обставин справи, у деяких випадках потрібно врахувати такі відносини як сімейні, а осіб, що перебувають у таких відносинах із біженцем, вважати членами його сім’ї. Пункт 21 постанови тлумачить поняття побоювання стати жертвою переслідування, характеризує суб’єктивні й об’єктивні сторони цього побоювання та нагадує, що говорить про це Конвенція про статус біженців 1951 р. Пункт 23 розкриває можливості суду під час вирішення таких спорів. Проблема в тому, що окремі суди надають статус біженця. Пленум зазначив, що відповідно до принципу розподілу влади суд, який розглядає справу про оскарження відмови в наданні статусу біженця, не повноважний надавати цей статус, а може лише визнати рішення відповідного органу протиправним, скасувати його та за наявності достатніх підстав зобов’язати відповідача надати такий статус особі, а в разі їх відсутності – зобов’язати повторно розглянути заяву про надання статусу біженця. Пункт 24 роз’яснює положення ст. 32 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та ст. 13 Закону України «Про імміграцію» щодо видворення іноземців та осіб без громадянства. Зокрема, наголошено, що рішення про видворення має прийматися після того, як органи влади розглянули всю належну інформацію, яка їм доступна, та переконалися, що виконання рішення про видворення не означатиме для іноземця чи особи без громадянства реальної загрози бути страченим, підданим катуванню, нелюдському або принизливому поводженню чи покаранню, якщо влада країни повернення, партії та організації, які контролюють державу або значну її територію, у тому числі міжнародні організації, не можуть або не бажають забезпечити належний та ефективний захист, а також якщо виникають інші ситуації, які відповідно до міжнародного права або національного законодавства можуть бути підставою для надання міжнародного захисту. У випадках видворення дитини, розлученої з батьками, суди повинні подбати про те, щоб вона потрапила до члена своєї сім’ї, спеціально призначеного опікуна або у відповідний центр прийому в державі повернення. Пункти 25 і 26 вказують на те, що суди повинні перевіряти належність позивача у справах про затримання або примусове видворення, оскільки в процесі вивчення цієї проблеми з’ясувалось, що не всі органи внутрішніх справ, охорони державного кордону та Служби безпеки України можуть звертатися з таким позовом. Тому слід перевіряти наявність повноважень на таке звернення. У разі їх відсутності позовні заяви відповідно до п. 3 ч. 3 КАСУ повертають. Суди повинні вирішувати питання про примусове видворення та не мають права забороняти іноземцю протягом певного строку в’їжджати на територію України. Сьогодення До ВАСУ надійшли листи з Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців із подякою за прийняття цієї постанови та із зауваженням, що вже після її прийняття в першому читанні суди почали приділяти більше уваги проблемам біженців, особливо з моменту створення в Україні адміністративних судів. Лист подібного змісту надійшов і з Генеральної прокуратури. Пленум ВАСУ переконаний, що завдяки прийняттю постанови «Про судову практику розгляду спорів щодо статусу біженця, видворення іноземця та особи без громадянства з України та спорів, пов’язаних із перебуванням іноземця та особи без громадянства в Україні» рівень судового захисту в Україні, що стосується справ відповідної категорії, відповідатиме міжнародним стандартам.